Вставка 16. Заявление о фискальных рисках
К годовому бюджету должно прилагаться заявление, содержащее обзор всех существенных фискальных рисков, которые, по возможности, должны быть количественно оценены. Должны указываться случаи, когда для покрытия определенного риска в бюджете предусмотрен резерв на непредвиденные расходы. Заявление должно содержать информацию о рисках в разбивке на следующие категории.
1. Изменения ключевых предположений, лежащих в основе прогнозов, —
фискальные результаты изменений ключевых предположений, составляющих основу макроэкономических прогнозов (например, воздействие на дефицит государственных финансов повышения или снижения на 1 процент роста ВВП, инфляции, процентных ставок или валютного курса по сравнению с центральным показателем, заложенным в бюджетный прогноз); фискальные результаты изменений ключевых предположений, составляющих основу прогнозов доходов и расходов бюджета (например, определенного изменения эффективных ставок налогообложения, роста заработной платы в государственном секторе или среднего числа лиц, подающих заявки на получение социальной помощи).
2. Условные обязательства — к ним могут относиться гарантии, гарантии защиты и гарантийные обязательства; неистребованный капитал (например, в международных финансовых учреждениях); а также судебные иски против органов государственного управления.
3. Неопределенность размеров конкретных расходных обязательств —
информация о таком риске должна представляться в тех случаях, когда в бюджете предусмотрено положение о покрытии расходов по некоторой статье или виду деятельности, однако при этом ситуация характеризуется несколько большей, чем обычно, степенью неопределенности относительно размеров вероятных издержек. Например, органы государственного управления могли сделать заявление о полном возмещении сумм депозитов вкладчикам конкретного финансового учреждения, находящегося в тяжелом финансовом положении. Однако на момент окончательного оформления бюджета объем расходов по этому обязательству может по-прежнему быть в высокой степени неопределенным.
4. Прочие статьи, не включенные в бюджет из-за неопределенности в отношении сроков, объемов или наступления соответствующих событий — например, органы государственного управления могли заявить об общем намерении осуществить определенное изменение политики в отношении налогов или расходов, проработка которого была недостаточной для включения в бюджет.
ный с национальной безопасностью. Тем не менее, соображения безопасности могут служить оправданием для несколько иного подхода к подробному аудиту военных расходов95.
Согласованность с административной подотчетностью
116. Система классификации должна также давать возможность четко проследить ответственность за сбор и использование государственных средств. 95См. пункт 170. С этой целью в большинстве стран существуют достаточно надежные адми-
нистративные классификации, часто до уровня подразделений государственных ведомств; однако в некоторых странах классификация не позволяет подробно определить распределение административной ответственности. Такая проблема в особенности характерна для стран с переходной экономикой, где в условиях бывшей плановой системы первичные бюджетные ассигнования распределялись по широким функциональным категориям, а ассигнования отдельным бюджетным единицам выделялись в течение года. В целях обеспечения административной подотчетности во многих из этих стран производится изменение систем классификации96.
Цели программ
3.2.2. Необходимо представлять заявление о целях, которые должны быть достигнуты в результате реализации основных бюджетных программ (например, улучшение определенных социальных показателей).
96Например, в бюджете Украины на 1998 год введена согласующаяся с СГФ стандартная экономическая классификация расходов и впервые показаны бюджетные ассигнования по основным бюджетным ведомствам.
97В середине 60-х годов самым ярким примером были США с их Системой планирования, программирования и составления бюджета.
98Следует отметить, что классификация по программам концептуально отличается от функциональной классификации СГФ/КФОГУ, поскольку цели государственных программ могут достигаться в результате деятельности в нескольких функциональных областях (например, подпрограмма по борьбе с малярией может включать образовательную составляющую, компонент, связанный с осушением сельскохозяйственных земель, а также медицинскую составляющую). Однако на практике ряд классификаций по программам был основан на КФОГУ на более высоких уровнях разбивки по категориям.
117. Задача обеспечения прозрачности и подотчетности органов государственного управления требует, чтобы бюджет и счета ставились в соответствии с целями и результатами деятельности органов государственного управления, а не просто соотносились со статьями, на которые расходуются средства, как это принято в традиционном варианте постатейного бюджетного процесса. Современный бюджетный процесс ставит своей задачей по возможности определить цели государственной деятельности и оценить результаты и отдачу относительно этих целей. Важной составляющей начальной работы в этом направлении является классификация расходов по категориям «программ», «подпрограмм» и «видов деятельности», которые определяются с все большей степенью конкретизации для более детализированных уровней относительно четко определенного набора целей97. Так, расходы на программу «здравоохранения» могут быть увязаны с общими целями государства способствовать развитию профилактического здравоохранения, а более конкретные цели могут быть определены, например, в подпрограмме борьбы с малярией. В настоящее время широко практикуется классификация деятельности органов государственного управления по программам, и ее дальнейшее распространение будет способствовать повышению прозрачности. Однако следует отметить, что классификация по программам дополняет, а не заменяет традиционную административную классификацию, обсуждавшуюся в предыдущем разделе98. Элементы классификации по программам будут особенно важны для тех стран, которые стремятся выявить и проследить расходование средств, направляемых на снижение уровня бедности в связи с реализацией соглашений с МВФ по облегчению долгового бремени бедных стран с высоким уровнем задолженности или в связи с использованием механизмов финансирования программ снижения уровня бедности и экономического роста.
118. В предпринимавшихся в последнее время мерах в странах с развитой экономикой подчеркивалась необходимость расширить полномочия и стимулировать деятельность отраслевого руководства для достижения согласованных результатов. В ряде стран разрабатываются сложные системы бюджетного процесса и бухгалтерского учета, ориентированные на результаты. Эти усилия очень важны для повышения прозрачности стратегических и оперативных задач, которые ставятся в государственных бюджетах. Опти-
