Глава 3 МЕЗОЭКОНОМИКА
3.1 СУЩНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИЭкономическая теория включает в себя макроэкономику (национальную экономику), мезоэкономику и микроэкономику. Однако немало авторов из системы экономической теории автоматически исключают мезоэкономику. Между тем региональная экономика (мезоуровень) служит связующим звеном между макроуровнем (государством) и микроуровнем отраслей, предприятий и домохозяйств, т. е. она создает условия для развития всех микросистем и в то же время не идет вразрез с экономической политикой государства.
Региональную экономику можно рассматривать как:
- способ организации хозяйственной жизни территориально-производственного комплекса в структуре национальной экономики;
- отрасль науки, которая изучает территориально-функциональные аспекты экономических отношений.
Регион - емкое, многозначное понятие. В отечественной и зарубежной литературе насчитывается более ста его определений.
Регион необходимо рассматривать как формальную, сложноорганизованную систему, имеющую набор взаимосвязанных целей и задач, определенных потребностями населения, его отдельными социальными группами, хозяйствующими субъектами и государством; соблюдающую внешнюю форму, правила поведения и действующую в пределах установленного порядка.
В научной литературе проблемы регионов рассматриваются с разных точек зрения (рис. 3.1).
Российская Федерация по Конституции состоит из множества субъектов, и с точки зрения формирования национальной экономики можно рассматривать каждый отдельный субъект Федерации как основу функционирования региональной экономики. Отсюда правомерно рассматривать субъект Федерации в качестве региона, основополагающими чертами которого являются: целостность, комплексность, специализация, управляемость и экономическая самостоятельность.
Целостность региона означает вполне рациональное использование природно-ресурсного потенциала региона, пропорциональное сочетание различных отраслей, формирование устойчивых внутрирегиональных и межрегиональных производственных и технологических связей, наличие особого сообщества людей с определенным образом жизни.
Комплексность и целостность служат предпосылкой относительного обособления регионов в рамках народного хозяйства страны. Оно проявляется в том, что часть воспроизводственных связей ограничивается данной территорией, на этой основе образуется относительная самостоятельность.
Управляемость региона непосредственно связана с административно-территориальным делением РФ. Необходимо подчеркнуть, что управляемости в определенной степени способствует целостность региона, так как административно-территориальные органы призваны обеспечить координацию (управление) всех элементов общественного хозяйства: материального производства, природно-ресурсного потенциала, инфраструктуры, трудовых ресурсов и т.д., а также многообразных связей - торговых, финансовых, социальных, экологических, производственных, которые обладают определенной пространственной и временной устойчивостью.
Экономическая самостоятельность региона выражает степень обеспеченности его экономическими (в первую очередь, финансовыми) ресурсами для самостоятельного и ответственного решения важнейших социально-экономических проблем, которые находятся в компетенции регионального уровня хозяйствования.
В настоящее время в структуре региона выделяются в качестве самостоятельных подсистем: производство, население, инфраструктура и природные ресурсы (рис. 3.2)
___ образующие связи:
--интенсивные; - менее интенсивные
В этой связи требуется оптимальная трансформация всего комплекса региональных экономических отношений, повышающая их эффективность на научной основе с учетом требований объективных экономических законов. Законы функционирования рыночной экономики не отрицают, а предполагают максимально полный учет специфики и особенностей регионального экономического пространства. Так как рыночные отношения предполагают эквивалентный обмен продуктами труда при удовлетворении потребностей всех граждан страны, то эти основополагающие положения должны реализовываться и в региональном аспекте, так как на определенном этапе развития возникает региональный хозяйственный комплекс как совокупность производящих элементов, являющийся, в свою очередь, частью (подсистемой) национальной системы .
Существует следующая система целей (с множеством подцелей) регионального развития:
- стратегически действующего характера (выход из депрессивного состояния, трансформация хозяйственного потенциала, ориентация на преимущественно внешнеэкономическую деятельность и т. д.);
- стратегически стабилизационного плана (сохранение и поддержание сложившейся ситуации, эволюционные преобразования в хозяйственной сфере и т.д.);
- аналогично применимые к отдельным отраслям регионального ведения и т.д.;
- среднесрочного отраслевого и институционального свойства (коммерциализации социальной сферы, создание региональной службы занятости и т. д.);
- тактические, конкретные задания по развитию отдельных служб, систем регионального хозяйствования объектов.
В качестве предмета региональной экономики выделяют:
1) исследования закономерностей развития всех элементов производительных сил и социальной инфраструктуры в территориальном разрезе;
2) анализ, прогнозирование и обоснование направлений их рационального размещения с учетом общей стратегии, социально-экономического развития и экологических требований;
3) изучение экономики республик и регионов и межрегиональных экономических связей;
4) исследования территориальной организации хозяйства;
5) разработку проблем управления социально-экономическим развитием на территории, включая вопросы планового регулирования, использования экономических рычагов, механизма рыночных отношений.
В основе региональной экономики лежат базовые принципы.
Принцип преемственности. Каждый субъект Федерации составляет часть единого государства. Следовательно региональная экономика будет развиваться устойчиво, если ее "правила игры" соответствуют "правилам игры" национальной экономики, т.е. если между действующими региональными законами и законами центрального правительства существует преемственность, если интересы данного субъекта РФ не противоречат интересам государства в целом.
Принцип адаптации. Региональная экономика должна учитывать местные особенности и обладать способностью приспосабливаться к отличным от других природно-климатическим или иным условиям региона. Именно возможность адаптации к местным условиям делает региональную экономику более эффективной. Часто, созданная центром без учета региональных особенностей экономическая модель не работает, потому что не обладает достаточно высокой возможностью адаптации.
Принцип компромисса. Региональная экономика должна максимально учитывать местные интересы и активно реализовать их. Однако нередко возникают противоречия между национальными и местными интересами. В этих случаях необходимы достаточная гибкость и способность находить компромиссные решения.
Принцип эффективности. Любая экономика, в том числе и региональная, должна стремиться к эффективности. Часто по объективным причинам регион может оказаться дотационным. Однако и в этом случае механизм региональной экономики следует ориентировать на то, чтобы не увеличивать размер дотаций, а, наоборот, уменьшать его, обеспечивая самоокупаемость территории.
Функции региональной экономики подразделяются на функции в области производства, распределения, обмена и потребления. Особое значение приобретают функции в области ценообразования (рис. 3.3).
Основное внешнее противоречие регионального хозяйства - противоречие между центром и регионами. Оно может выполнять роль рычага развития - приводит к мобилизации ресурсов, направленное на создание условий равновесия между регионами и федерацией; либо действует как фактор торможения, когда возникает необходимость регулирования спроса или предложения с тем, чтобы изменить существующее неравновесие на равновесие.
Основным внутренним противоречием региональной экономики является узость специализации производства и широта комплексности регионального потребления. Больше всего потерь несет экономика регионов с чрезмерно узкой специализацией. Для того, чтобы найти наиболее эффективный вариант выхода из этого противоречия, регионам целесообразно развивать межрегиональные экономические связи.
Для эффективного функционирования региональный рынок должен иметь равновеликую степень открытости для всех видов продукции, капиталов, рабочей силы, информации. В этом случае рынок начинает играть роль саморегулятора регионального рынка.
3.2 ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Территориальное регулирование экономики, представляющее собой процесс выработки и установления рациональных территориальных пропорций в развитии экономики страны, реализуется путем разработки и реализации региональной экономической политики.
Региональная политика и новый участок работы в сфере регулирования экономики - региональное планирование возникло с возрастанием внимания к региональным аспектам экономического, социального развития на Западе.
Особый интерес для изучения и анализа основных положений государственной региональной политики (ГРП) вызывают отдельные страны Европейского Союза (ЕС) (Германия, Испания, Италия, Франция, Великобритания) и США (имеет федеративное устройство государства, один из мировых лидеров по экономическому и социальному развитию).
Начиная примерно с 1980-х годов в ЕС формируется собственная политика регионального развития, частично корректирующая узкие места соответствующих национальных программ - соответствие применяемых стимулов определенным задачам государственной политики регионального развития. Ее главными особенностями являются:
- учет принципов и других видов государственных секторальных политик (например, антимонопольной, транспортной, энергетической, промышленной и др.);
- выделение проблемных зон различного типа;
- адресность применительно к конкретным хозяйственным субъектам;
- приоритетность малых и средних предприятий;
- равноправное участие государства, регионов и хозяйственных субъектов в реализации стимулируемых мероприятий;
- сочетание различных стимулов с целью достижения синергического эффекта;
- согласованность региональных инициатив по разработке и координации собственных социально-экономических и других политик с государственной;
- контроль за использованием выделяемых средств в соответствии с заявленными целями, задачами и критериями.
Содержание и возможности ГРП во многом также зависят от степени централизации/децентрализации государства. Как известно, в ЕС официально провозглашена установка на децентрализацию во всех его странах-членах. В то же время этот принцип не реализуется автоматически, учитывая исторические национальные особенности. Сегодня разброс данных по степени централизации государственных бюджетов достаточно широк. Характерно то, что не во всех странах эта проблематика официально включается в сферу ГРП и во многих случаях рассматривается и решается отдельно.
Западноевропейская система регионального планирования не зависит принципиально от характера государственного устройства: федеративного или унитарного. На высшем уровне обычно не разрабатывается каких-либо генеральных комплексных планов, хотя совсем недавно они существовали. Здесь, прежде всего, принимаются законодательные, нормативные акты, регламентирующие работу этой системы в целом. Важно то, что именно в законах и нормативных актах о региональном развитии и формулируются собственно приоритеты. Иногда, правда, делаются отраслевые/секторальные генеральные схемы.
Что касается США, то эта страна представляет собой парадоксальный пример стабильности бюджетно-налоговых отношений государства и регионов при полном, казалось бы, отсутствии к тому законодательных предпосылок. Действительно, Конституцией США, принятой более 200 лет назад, не регулируются бюджетно-налоговые отношения внутри федерации. Фактически штаты имеют те же права в этой сфере, что и федерация в целом. Поэтому в штатах имеются те же налоги по наименованию, которые собираются в федеральный бюд
жет - подоходный налог с населения и корпораций.
"Политика выравнивания" тоже никак не регламентирована Конституцией США. Это препятствует прямому перераспределению средств отдельным штатам (если, разумеется, не будет аргументированно доказано, что такое перераспределение служит всеобщему благу). Поэтому задействование "политики выравнивания" сопряжено в США с серьезными юридическими сложностями и длительным согласованием в каждом конкретном случае перераспределения средств.
В целом субсидии из федерального бюджета покрывают 20 - 30 % расходов штатов и используются в первую очередь на цели повышения благосостояния, образование, строительство шоссейных дорог.
Однако, несмотря на кажущуюся свободу, существует ряд мощных факторов, которые способствуют единству бюджетно-налоговой системы. Во-первых, необычайно сильны общеполитические региональные связи. Штаты могут устанавливать свои налоги, но не могут выйти из состава США, не вправе ограничивать межрегиональные хозяйственные и финансовые отношения. Конституция, безразличная к бюджетно-налоговой региональной свободе, оказалась крайне внимательной к тому, чтобы эта свобода не стала разрушительной. Во-вторых, прочно укоренены в общественном сознании устои рыночного хозяйства. Штат может установить любой по величине налог, но руководство не продержится и дня, если в результате предприниматели сочтут экономический климат штата малопривлекательным.
Таким образом, для Соединенных Штатов Америки приоритеты экономического роста имеют первостепенное значение. Гораздо меньший упор делается на выравнивание региональных различий. В сфере бюджетных отношений в этой стране также отсутствует строгий диктат государства.
Главной же целью региональной политики России на период до 2010 года является стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов страны, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций Российской Федерации в мире.
В связи с этим усилия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:
- укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
- развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.);
- стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и имеющих возможность стать "точками роста" экономики субъектов Российской Федерации;
- оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
- разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования;
- совершенствование экономического районирования страны.
Предметом государственной региональной политики является согласование интересов государства и регионов в ходе решения региональных проблем, т.е. в определении задач региональной политики и методов ее реализации должны обязательно участвовать субъекты Федерации. Следует подчеркнуть, что такое согласование охватывает все сферы, все аспекты социально-экономического развития регионов.
Объектами региональной государственной политики выступают:
- территориальная структура государства;
- субъекты Федерации;
- регионы, не совпадающие по своим границам с отдельными субъектами Федерации (в том числе локальные зоны и отдельные города), в силу своих ресурсов или геополитического положения играющие значительную роль в развитии государства;
- проблемы экономического, социального и экологического характера, локализованные на определенной территории и имеющие большое значение, как для соответствующего региона, так и для Федерации в целом.
Субъектом региональной политики должен выступать субъект правоотношений, носителем которых является население со всем многообразием функций и форм жизнедеятельности. В качестве субъектов экономики, осуществляющих региональную политику, выделяются министерства экономики федерации и отдельных административных территорий. При этом косвенное участие в развитии регионов принимают промышленно-торговые палаты, объединения предпринимателей, профсоюзы.
К основным инструментам, которые оформляются документально, регламентирующим территориальное развитие экономики, относятся:
• генеральная схема развития и размещения производительных сил стран - комплексный документ, отражающий направления рационального развития производства, а также его размещение по территории страны;
• схемы размещения и развития отдельных отраслей (многоотраслевых комплексов) - документы, отражающие рациональное развитие производства той или иной отрасли, а также рациональное размещение производств данной отрасли по территории страны с точки зрения общенациональных интересов;
• схемы районной планировки - конкретные планы организации и размещения производства в рамках данной таксономической единицы: административного района, города.
Проведение региональной политики осуществляется прямыми и косвенными методами. В первом случае государство активно участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, промышленных парков, инфраструктуры в районах предпочтения и пр.). Во втором - государство через финансовую (налоговую, таможенную) систему стремится создать соответствующий экономический "климат" в тех или иных районах для стимулирования их ускоренного развития и для управления миграционными потоками.
Укрупненно функциональную структуру региональной экономики можно представить в виде четырех взаимосвязанных крупных блоков: экономического, финансового, социального и экологического (рис. 3.4).
Для российской экономики одной из актуальных проблем выступает задача определенного выравнивания уровней экономического развития регионов (субъектов Федерации), от оптимального решения которой в решающей степени зависит обеспечение роста эффективности функционирования всей российской экономики, повышения уровня жизни российских граждан, развитие рыночных производственных отношений.
Недопущение или снятие остроты кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций в отдельных регионах как поводов к появлению аномально высокой территориальной дифференциации является обязательной задачей любого нормально функционирующего государства. Речь идет именно об аномалиях (например, когда прежнее благополучие сменяется безнадежным упадком: кризисом производства, экологической катастрофой), поскольку территориальная дифференциация как таковая - явление обычное и распространенное (в каждой стране есть относительно процветающие и, безусловно, отсталые регионы).
В экономической литературе существуют различные подходы к содержанию и реализации процессов выравнивания уровней экономического развития различных регионов. Так, ряд экономистов, под процессами выравнивания подразумевают преодоление существенных диспропорций между регионами в условиях рыночной экономики, понимаемое в широком смысле этого понятия как выравнивание экономических и социальных условий. Другие экономисты свое внимание акцентируют на выравнивании только экономических условий функционирования региональных экономических систем. Третья позиция, которая, в частности, нашла отражение и в системе бюджетных трансфертов, применяемой в настоящее время в России, исходит из того, что под выравниванием подразумевается обеспечение равных материальных условий жизни для населения разных регионов.
Главным образом необходимо учитывать как экономическую, так и социальную стороны регионального развития, выражающихся в эффективности функционирования региональных экономик и уровня жизни населения в различных регионах.
В целом территориальная дифференциация характеризует качество и степень единства пространства экономической, социальной, политической и иной жизни общества в границах конкретного государства.
Объекты
региональной
политики
Субъекты
региональной
политики
Террито
риальная
структура
государст
ва
Органы власти и управления субъектов федерации
Субъ
екты
Феде
рации
td>
уровень
уровень
3.1 Дифференциация регионов по конкретным подпространствам
ство
климатическое
ресурсное
территориаль
ное
ское
объектное
инфраструк
турное
ство
этническое
нальное
3.3 ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Значение регионального аспекта организации и управления особенно возрастает в условиях глобализации экономики. Рынок стирает все границы, незаметно, но неуклонно прогрессирует глобализация производства и рынка, так как все больше территориальных образований регионов взаимодействует друг с другом в ходе постоянного обмена продукцией, услугами, информацией.
В этих условиях актуальной становится проблема развития регионов в едином экономическом пространстве страны. Квалифицированное управление приобретает все большее значение. Особенно необходима проработанная региональная политика, по отношению к регионам, находящимся в сложном экономическом положении - из-за упадка ранее развивающихся промышленных отраслей, неразвитости инфраструктуры, бедственного социального положения населения.
Целью региональной политики является оказание помощи регионам, поддержка в них малого и среднего предпринимательства, выравнивание уровня социально-экономического развития. Кроме официальной государственной региональной политики необходимо иметь в виду, что каждое решение центральных органов имеет определенные региональные последствия, даже если при их принятии они не принимались во внимание. Кроме того, федеральные органы власти принимают ряд специальных программ, ориентированных на решение проблем регионов. Принимая во внимание тезис, что сила "центра" в развитии его регионов, можно определить цель усилий федеральных органов власти при проведении политики в отношении регионов: содействие наиболее полному использованию существующего потенциала, развитие рыночных преобразований, уменьшение межрегиональных различий и в конечном итоге - обеспечение стабильности экономической системы в целом.
Процессу усиления роли регионов в последние годы придается все большее значение. Изменение экономических условий хозяйствования в России потребовало пересмотра традиционных взглядов на проблему взаимодействия органов управления федерального центра и регионов. Однозначно признается, что если федеральные органы действительно заинтересованы в стабилизации экономики, в создании условий для ее подъема, они должны уделять самое пристальное внимание использованию потенциала регионов, повышению их экономической самостоятельности.
В то же время нельзя рассматривать регион как полностью изолированную часть народного хозяйства и возводить в абсолют его экономическую самостоятельность - она имеет вполне определенные границы.
Региональная экономика представляет мезоуровень - среднее звено между макро- и микроуровнем - и в силу этого обладает определенными особенностями:
- регион не является в условиях федерализма субъектом международного права и не может претендовать на полную экономическую самостоятельность, в том числе и на всю собственность, расположенную на его территории;
- регион характеризуется более сильной зависимостью уровня развития от природноклиматических факторов и окружающей среды;
- как правило, региональная экономика, являясь комплексной по сути не обладает гармоничной структурой.
Цели регионального развития можно разделить на следующие виды:
1 Стратегические: носят долгосрочный стабилизационный или поступательный характер.
2 Долгосрочные: по отдельным отраслям развития региона.
3 Среднесрочные: отраслевого или функционального типа.
4 Тактические: конкретные задачи по развитию отдельных объектов хозяйственного и социального развития.
Главными критериями эффективности развития должно стать повышение удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего в данном регионе населения на основе комплексного
его развития.
Традиционные различия (материальные и финансовые) в потенциальных возможностях регионов, в условиях трансформационного периода, привели к усилению неравномерности социального и экономического развития субъектов РФ. В связи с этим возросла потребность в государственном регулировании социально-экономических процессов в регионах, важнейшим инструментом которого является разработка и реализация федеральных программ социально-экономического развития регионов.
В условиях трансформационного периода возрастает роль государственного регулирования социально-экономического развития регионов. Федеральные программы являются одним из основных средств государственной поддержки регионов, позволяющих комплексно и системно решать вопросы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации. Они направлены в большей степени на решение стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе активизации инвестиционных процессов, государственной поддержки инвестиционных проектов и мероприятий, включенных в соответствующую программу.
В связи с этим, программы являются одним из основных и наиболее действенных инструментов последовательного проведения экономической, социальной, инвестиционной, инновационной и экологической политик, реализация которых приведет к экономическому росту и социальному прогрессу субъектов Российской Федерации.
В отличие от других инструментов региональной политики программы нацелены на решение не столько текущих, сколько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по своему замыслу они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих. Особенно актуальным и целесообразным является использование программ в целях оказания помощи депрессивным и отсталым регионам.
Основные свойства и функции целевой программы, характеризующие ее как важнейший элемент программно-целевого регулирования, проявляются в результате анализа действующего законодательства и реальной хозяйственной практики. При этом речь идет именно о специфических свойствах и функциях, отличающих федеральные целевые программы от иных документов планово-организационного характера. Соответственно, надо иметь в виду, что механическое приложение свойств иных плановых актов к программам без учета их специфики принципиально не допустимо. Например, часто в научных публикациях указывается, что разработка программ связана с необходимостью сбалансированного и рационального использования ресурсов. Вместе с тем это свойство программ проявляется весьма специфично, опосредованно и только в конечном результате. В пределах четко очерченных плановых периодов программы являются объективными носителями дисбалансовой тенденции. Программы могут создавать реальную угрозу пропорциональности, а перегрузка бюджета дорогостоящими программами может затруднить сбалансированность и вызвать замедление экономического роста, а следовательно, иметь негативные последствия. Необходим учет особенностей целевых программ при анализе свойств, им характерных.
Комплексность отражает, во-первых, многоаспектность соответствующей проблемы (наличие в ней подпроблем социального, экономического, организационного, научно-технического и прочего характера и, следовательно, необходимость их совместного рассмотрения) и, во-вторых, разнообразие включаемых в программу мероприятий. Последние также могут различаться по типу: социальные, экономические, юридические, организационные и т.д. Кроме того, однотипные мероприятия (скажем, экономические) могут различаться по направленности на изменение разных элементов и параметров хозяйственного механизма (цен, кредита, платы за фонды).
Четкая временная ограниченность целевых программ связана с тем, что решаемые с их помощью проблемы возникают на том или ином этапе социально-экономического развития и должны решаться в определенные сроки. Иногда, чаще всего в научно-технической сфере, возникают проблемы, которые требуется решить в кратчайшее время. Вместе с тем, по окончании реализации целевых программ выполнение задач, обусловленных программными проблемами, может стать функцией созданного органа управления. Такая ситуация наблюдается, например, при реализации программ развития территориально-производственных комплексов (ТПК).
Следующая черта целевых комплексных программ - недостаточная определенность или вообще отсутствие заранее заданного объекта мероприятий. При формировании целевой программы, представляющей собой проект решения проблемы, в качестве объекта планирования и управления выбирается такая совокупность отраслей, производств, видов деятельности, существующее или прогнозируемое состояние и уровень развития которой закладывают предпосылки создания проблемы. Вместе с тем по мере более детальной проработки целей и задач программы, определения конечных результатов и выделяемых ресурсов может уточняться и структура объекта программы. В настоящее время, как правило, на окончательных этапах составления проекта программы ее объект сужается. Однако, в общем случае возможно и его расширение.
Ориентиром здесь должны служить реально существующие функции программ, которые обусловливают их конкретные свойства.
Как наиболее важные функции и свойства федеральных целевых программ социальноэкономического развития регионов можно выделить следующие.
Федеральная программа (ФП) выполняет прежде всего функцию проблемно-целевой ориентации многочисленных производственных, хозяйственных, научных, управленческих и других организаций. Соответственно программа должна обладать адресностью содержащихся заданий, их целевой направленностью, строгой определенностью конечных результатов, а также должна носить прогностический характер, т.е. предопределять будущее экономическое, производственное, техническое и другое состояние объекта управления, а следовательно, программа должна быть аналитическим документом.
Важной функцией ФП является организационно-регулирующая функция, охватывающая определение источников и объемов материально-финансовых ресурсов, государственных заказчиков, размеров госзаказа, конкурсно-контрактных процедур размещения госзаказа и отбора исполнителей, нормативных показателей индикативных ориентиров, сроков, конечных целей и результатов. Организационно-регулирующая функция проявляется в активном ее воздействии на компетенцию заказчиков и исполнителей программы, а также в тесной взаимосвязи программы с правовыми нормами действующего законодательства.
Для программы характерна функция стимулирования, определяющая взаимные обязательства, систему поощрения и ответственность сторон. Программа предусматривает мероприятия по созданию органов управления, содержит указания на подчиненность, схему распределения прав и обязанностей по руководству. В ходе ее реализации наиболее отчетливо проявляются комплексность содержащихся в программе мероприятий, межотраслевой и межрегиональный характер, взаимосвязь показателей и партнеров.
Федеральной целевой программе присуща контрольная функция, обеспечивающая мониторинг и оперативность реагирования на возможные отклонения. ФП служит эталоном для проверки соответствия реального положения предполагаемым состоянием и результатам, для своевременного реагирования на имеющиеся или возникающие отклонения. Контроль хода реализации целевой программы, не дожидаясь конечного результата, когда исправить положение уже практически невозможно, позволяет своевременно и четко установить, где, когда, по чьей вине произошло отклонение от промежуточных результатов. Соответственно следует говорить об оперативности и предметности контроля при использовании целевых программ.
Программам характерна такая важная их функция, как функция межпрограммной координации, позволяющая укрупнить ряд заданий за счет объединения ресурсов, выделенных на выполнение смежных действий с экономией затрат и времени. Межпрограммная координация предполагает:
- формирование предложений по уточнению заданий других федеральных программ по смежным вопросам;
- выделение блока мероприятий, которые с наибольшей эффективностью и результативностью могут реализовываться в составе других программ;
- осуществление выборки мероприятий других программ, которые будут способствовать решению проблем в данном регионе.
Таким образом, ФП представляют собой увязанную по ресурсам, срокам и исполнителям, комплексную систему экономических, социальных, производственных, научно-исследовательских, опытноконструкторских, организационно-хозяйственных и экологических мероприятий на различных уровнях, координируемых и реализуемых при активной ресурсной поддержке и контроле государства, и направленных на эффективное достижение, на контрактно-конкурсной основе, конечной цели.
Федеральная целевая программа - это сложный многоплановый документ, который широко охватывает организацию программно-целевого государственного регулирования и управления, что наглядно проявляется в функциях и свойствах, в структуре и назначении ФП, в организационном, юридическом и плановом понимании.
Рассмотренные выше функции и свойства федеральной целевой программы в реальной жизни не всегда могут проявляться в столь расчлененном или обобщенном виде. Однако это не снижает значения проведенного анализа, поскольку он позволяет дать более полную характеристику программ независимо от принадлежности к конкретному типу или объекту. Хотя каждый тип ФП отличается специфическим содержанием, все же необходимо сделать акцент не только на особенностях, но и на общих свойствах федеральных целевых программ. Это позволит углубить имеющиеся представления о важнейшем элементе программно-целевого регулирования, и найти возможности для повышения его действенности.
Раскрытие сущности федеральных целевых программ, их места и назначения в конкретных системах управления может быть осуществлено на основе рассмотрения различных классификаций, которые позволяют вскрыть и сопоставить их основные свойства, особенности, характерные черты. Иными словами, классификации предоставляют в распоряжение новые системные данные о целевых программах. Последние, четко размещенные в "классификационных ячейках", обнаруживают свою организационноправовую природу со всей очевидностью, что чрезвычайно важно для совершенствования самого процесса формирования ФП, контроля и мониторинга хода их реализации.
Было бы ошибкой забыть и о чисто практической стороне классификации. Исследование документальной части программно-целевого регулирования должно начинаться с анализа содержания и основных параметров программы, а, следовательно, первоначально необходимо определить ее тип. Формируя систему программно-целевого регулирования, необходимо иметь ясное представление о характерных чертах и особенностях требуемой для этого программы, а значит, нужно использовать соответствующую классификационную систему. Вычленяемые при этом различные типы программ могут служить надежным ориентиром в управленческой деятельности, в организации оперативного контроля и мониторинга.
Рассмотренные выше особенности, свойства и функции программы являются наиболее универсальными и типичными применительно к целевым программам любого типа, т.е. они относятся ко всем программам, которые "включены" в систему программно-целевого регулирования. Классификация программ позволит углубить представление о конкретных типах ФП, без чего невозможно всесторонне и полно определить порядок их формирования и оценивать ход их реализации, а также учитывать конкретную специфику управления этим процессом.
При осуществлении классификации программ регионального развития обнаруживаются две тенденции:
- использование в качестве классификационной основы законодательно- установленных типов программ;
- стремление отразить в классификации все (даже незначительные) черты целевых программ, т.е. черты, которые, хотя и проявляются реально, однако, существенного значения для классификационной характеристики программ не имеют.
С этой второй тенденцией связано выделение таких, например, признаков классификации, как степень определенности целей (очевидно, что определенность целей должна быть по возможности максимальна), характер отношения между исполнителями (сводится к непрерывным и комплексным) и др. Классификационная система значительно трансформируется в том случае, когда понятие программы не связывается с определенного рода документом, а рассматривается как программа деятельности, что предопределяет практическую неисчерпаемость критериев классификации.
Большое разнообразие и экономическая специфика регионов обусловили многообразие видов региональных программ экономического развития. В укрупненном плане можно выделить три вида программ, значительно отличающихся по содержанию.
Первый - программы развития регионов, хронически отстающих по уровню главных социальноэкономических индикаторов (занятости и душевым доходам) от среднего показателя по стране. Средством решения социальных проблем таких территорий является индустриализация или модернизация сельского хозяйства. Второй вид региональных программ - программы развития депрессивных регионов, т.е. промышленно (иногда сельскохозяйственно) развитых, но пришедших в упадок из-за различных причин. Средством решения подобных проблем может быть реструктуризация отраслей (изменение специализации региона) и использование стратегии диверсификации производства в нем. Третий вид программ - программы хозяйственного освоения относительно новых территорий. Это программы особого типа, поскольку речь идет о слабозаселенных или вовсе незаселенных территориях.
Народнохозяйственная ориентация легла в основу предложенной классификации региональных программ (рис. 3.5).
Данная классификация предполагает научно-исследовательские программы, цель которых состоит в формировании концепции развития региона, в научной и проектной подготовке территории и реализации комплексных научно-технических и социально-экономических мероприятий; ресурсные программы, направленные на решение проблем
_Программы_
і I I 1
Рис. 3.5 Народнохозяйственная классификация региональных программ
рационального использования природных ресурсов в целях повышения темпов экономического роста и эффективности общественного производства; инвестиционные программы, цель которых состоит в создании материально-технической базы развития региональной системы при нестандартных условиях финансирования и кредитования капитальных вложений; производственно-экономические программы, целесообразность разработки которых исходила из осознания того факта, что установление межотраслевых связей и зависимостей слабо учитывалось в рамках отраслевой системы планирования и управления, и это, в свою очередь, требовало программного обеспечения прироста дефицитных видов продукции или услуг (типичным примером могла бы стать "Продовольственная программа"); социальные программы, необходимость разработки которых определяется спецификой воспроизводства и функционирования территориальных общностей людей и тем, что решением вопросов социального развития в регионе занимаются многочисленные ведомства, учреждения и организации без учета результатов деятельности друг друга; экономико-экологические программы, которые признавались важнейшей составной частью любой региональной комплексной программы, а в ряде случаев (например, при решении задач восстановления и сохранения нормального экологического режима) могли стать и самостоятельными.На рис. 3.6 приведена классификация региональных программ с учетом различных классификационных признаков.
td>Региональные программы классифицируют по нескольким признакам (территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др.). Выделение признаков и соответствующих им видов программ служит условием отыскания общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и т.д.
Различия в содержании проблем, решаемых с помощью программ, в характере и продолжительности осуществления программных мероприятий и другие порождают значительное разнообразие потенциально-возможных программ. Хотя каждая из них специфична, все же можно выявить признаки, общие для определенных разновидностей программ. Выделение таких признаков и соответствующих им видов программ служит необходимой предпосылкой отыскания общих закономерностей их разработки и осуществления, определения методов их формирования, "встраивания" в планы социального и экономического развития страны и регионов и создания организационно-экономического механизма управления их реализацией.
Классификационные признаки характеризуют объекты программ, особенности управления их разработкой и реализацией (табл. 3.2).
На рис. 3.7 федеральные целевые программы выделяются по следующим классификационным признакам: срокам, содержанию, субъектам управления.
3.2 Классификация целевых комплексных программ по признакам, отражающим особенности программно решаемых проблем
Признаки
1.1 Уровень значимости проблемы
1.2 Характер возникновения проблем
1.3 Основное содержание проблем, решаемых с помощью ЦКП
Вид программы
Федерального значения Регионального значения Отраслевого значения Уровня объединений и предприятий
Плановые
Экстренные
Социальные
Социально-политические Политические, идеологические Экономические:
организационно-хозяйственные
производственно
экономические
Оборонные
Экологические
Научно-технические:
программы научных исследований
программы создания новых видов
продукции, технологий; программы внедрения законченных разработок; Многоаспектные
Все указанные блоки программ обычно различаются длительностью срока их реализации. По этому признаку их принято делить в настоящее время на краткосрочные (до 2-х лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет).
По своему содержанию целевые программы подразделяются на следующие блоки: производственно-экономические, социально-экономические, научно-технические, инновационные, инвестиционные и экологические. Первый блок охватывает программы, направленные на решение крупных отраслевых и межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и улучшение качественных характеристик, на рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых перспективных отраслей и видов производств и решение других аналогичных проблем. Ко второму блоку отнесены программы, направленные на комплексное решение важнейших социально-экономических про блем, в том числе социальной защиты населения страны, жилищного строительства, здравоохранения, образования, культуры. Они направлены на повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и преобразование его характера и решение
h2> других социальных проблем. В третий блок входят программы, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и широкое применение в народном хозяйстве достижений науки и техники. Четвертый блок охватывает инновационные программы, направленные на практическое внедрение новейших научно-технических разработок и "рисковых" проектов в области техники, технологии и организации труда в различные области и сферы деятельности. Пятый блок представлен инвестиционными программами. Необходимо отметить, что инвестиционная составляющая присуща практически всем экономическим программам. Особенностью инвестиционных программ является то, что осуществляемые в рамках этих программ капиталовложения направлены на предпринимательские, социальноэкономические, инновационные и другие проекты с длительным периодом освоения и реализации, и в них доминирует, в первую очередь, инвестиционное начало. К шестому блоку относятся ресурсные программы, направленные на решение проблем рационального использования природных ресурсов в целях повышения темпов экономического роста и эффективности общественного производства.
К седьмому блоку относятся программы, направленные на осуществление крупных природоохранных и природопреобразующих проектов, а также мероприятий связанных с сохранением и рациональным использованием природных ресурсов.
Анализ и обобщение имеющегося опыта подтверждает необходимость и целесообразность классифицировать целевые программы также по субъектам управления. Выделяются следующие типы федеральных целевых программ: федеральные, областные, районные, городские.
Принципы, на которых должна основываться любая региональная программа:
- целевая направленность всех без исключения мероприятий программы;
- сбалансированность, комплексность и синхронность подцелей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;
- системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы;
- учет вероятностного характера условий реализации программы и, как следствие, вариантная разработка мероприятий программы, отражающих возможные ситуации и условия реализации программы;
- учет расширяющегося ареала влияния каждой региональной программы на параметры социально-экономической, экологической и т. п. ситуаций;
- адресность заданий (организации-исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.);
- необходимая централизация части требуемых ресурсов;
- обеспечение управляемости программами с созданием при необходимости специальных организационных механизмов.
Несмотря на существенные различия, все региональные программы должны придерживаться определенной структуры построения и содержания. Можно выделить следующие элементы:
- наличие определенной проблемы, решению которой подчинены все мероприятия программы;
- выделение главных целей и задач;
- система мероприятий по реализации программы;
- информация о масштабах потребности в инвестициях и предлагаемых источниках финансирования;
- механизм организации управления реализацией программы;
- правовое обеспечение программы;
- организация, управление и координация;
- реализация программных мероприятий;
- оценка эффективности осуществления.
Региональные программы являются широко используемым инструментом государственного управления экономическим развитием в условиях рыночной экономики.
Таким образом, программно-целевое регулирование регионального развития является эффективным средством сокращения межрегиональной диспропорции и выведения регионов из состояния депрессии.
Контрольные вопросы
1 Охарактеризуйте понятия "регион" и "региональная экономика".2 Выделите основные черты региона.
3 Что является подсистемами региональной экономики?
4 Каковы основные категории региональной экономики?
5 Что такое региональная экономическая политика?
6 Каковы особенности государственной региональной политики в зарубежных странах?
7 Определите основные категории региональной политики в России?
8 Выделите причины дифференциации регионов?
9 Дайте характеристику основных свойств программно-целевого регулирования развития регионов.
10 Определите функции программ регионального развития.
11 Каковы принципы программ регионального развития?
12 Выделите этапы разработки программ развития регионов.
13 Считаете ли Вы, что программы являются важнейшим средством ликвидации межрегиональной асимметрии и выведения регионов из депрессивного состояния? Аргументируйте свой ответ.
Список литературы
1 Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики: Учеб. пособ. Ростов на Дону: Издательский центр "МарТ", 2001. 448 с.2 Гуськова Н.Д., Макаркин Н.П., Коваленко Е.Г. Программно-целевое регулирование социальноэкономического развития регионов: Моногр. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 1999. 139 с.
3 Ларина Н.И. Задачи и методы региональной политики субъектов федерации в странах рыночной экономики // Регион: экономика и социология. 1994. № 4. С. 27 - 41.
4 Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000. 366 с.
5 Региональная экономика: Учеб. пособ. / Под ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ, 1995.
6 Региональная экономика: Учеб. пособ. / Под ред. М.В. Степанова. М.: ИНФРА-М, Изд-во Рос. экон. акад., 2001. 463 с.
7 Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2000. 208 с.
8 Экономическая теория (политэкономия): Учебник / Под общ. ред. проф. В.И. Видяпина, Г.П. Журавлевой. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000. 592 с.