Организационно-структурная перестройка местного самоуправления предполагает:

Так как предметом муниципального менеджмента являются социально-экономические системы территориальных образований, а его задачей - построение рациональной системы управления социально-экономическими территориальными системами, то этот метод особо важен.
Системный анализ - это всесторонний анализ, использующий принцип поэтапности, начиная от постановки цели, определения задачи, формулировки научной гипотезы, всестороннего изучения особенностей оптимального варианта размещения производства. При этом критерием оптимальности является эффективность, т.е. наибольшее удовлетворение потребностей населения.
Системный анализ - это метод, рассматривающий связи и целостности сложных систем. Управление на основе системного метода включает три этапа: определение сферы, области и масштаба деятельности субъекта управления, проведение непосредственно системного анализа, разработка альтернативных вариантов решения определенных проблем и выбор оптимального варианта.
Проблемы размещения производительных сил и развития хозяйства регионов, в том числе и в муниципальных образованиях становятся все более сложными, с отраслевыми и территориальными связями - все более трудно управляемыми в условиях становления рынка. Поэтому возникает необходимость в разработке и применении экономико-математических моделей, охватывающих главные узловые проблемы. Можно выделить следующие основные направления экономико-математического моделирования территориальных социально-экономических процессов:

• моделирование территориальных пропорций;
• моделирование размещения отраслей хозяйства;
• моделирование формирования социально-экономической системы территориального образования;
• моделирование системы управления.

Для муниципального менеджмента особенно важно
моделирование систем управления, определение оптимального
варианта управления, тем более что в настоящее время в
системе управления, в его структуре и методах, особенно
на уровне образований, нет единства, поэтому возникает
необходимость унифицирования системы управления, конечно, при учете местных условий и особенностей.
В муниципальном менеджменте широко используется статистический метод (исчисление индексов, корреляционный анализ). Все научные методы тесно дополняют друг друга.
.., Кроме того, в муниципальном менеджменте применяются и свои специфические методы управления, представляющие собой совокупность способов и средств воздействия управляющего субъекта на объект управления. Эти методы подразделяются на организационные, экономические и социально-психологические.
Организационные методы управления представляют собой систему воздействия на организационные отношения для достижения конкретных целей. К ним следует отнести организационно-стабилизирующие, распорядительные и дисциплинарные методы воздействия.
Экономические методы управления представляют собой совокупность способов воздействия путем создания определенных экономических условий для выполнения поставленных задач. Их можно осуществить при помощи финансово-ценовых рычагов, составления прогнозов, создания экономических стимулов, утверждения хозяйственного расчета.
Социально-психологические методы управления представляют собой способы воздействия, основанные на использовании социально-психологических факторов, к которым можно отнести черты характера муниципального служащего, его способности, темперамент и т.д. Таковы методические основы муниципального менеджмента.
Каковы же задачи муниципального менеджмента на современном этапе?
Регионы России, их таксономические единицы - города, районы, сельские населенные пункты в условиях становления рынка испытывают глубокий и затяжной социально-экономический кризис, выражающийся в падении производства, остроте социальных проблем, неразвитости и низком качестве социальной инфраструктуры, комплексной перегрузке
транспортной сети и её старении, скудности местных бюджетов и т.д.
Крайне медленное решение острых проблем в значительной степени обусловлено неэффективной системой управления территориальным развитием. С большим опозданием принят Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г., который по существу лишь раскрывает общие принципы меетного самоуправления и для радикального действия требует разработки конкретных нормативных документов, содержащих механизм системы самоуправления, финансово-бюджетный механизм для муниципальных образований. Этим основополагающим документам должен предшествовать анализ уровней социально-экономического развития регионов. Этими проблемами и должна заниматься научная отрасль экономических знаний - муниципальный менеджмент.
Его задачами являются также разработка прогнозов развития объектов местного самоуправления - городов, районов и других населенных пунктов и методических документов по управлению этими социально-экономическими системами.
Переход регионов и их таксономических единиц на самоуправление и самофинансирование требует формирования новой системы территориального управления местным хозяйством, совершенствования ее организационной структуры с учетом перехода к рыночным отношениям.
-Непременным условием перехода на новые условия хозяйствования является перестройка отношений собственности. Эта перестройка системы отношений собственности затрагивает отношения региона и всех его таксономических звеньев с Российской Федерацией, с другими регионами. Одной из задач муниципального менеджмента является определение видов и форм собственности в регионе и его таксономических единицах.
В настоящее время на территории региональных объектов развиваются и взаимодействуют следующие виды и формы собственности:

• государственная общероссийская собственность;

• муниципальная (в городах, районах) собственность;
• комплексная (в том числе кооперативная) собственность;
• собственность общественных организаций;
• личная собственность населения;
• смешанные формы собственности.

Объектами муниципальной собственности региональных таксономических единиц могут являться государственные предприятия и организации промышленности, строительства, сельского хозяйства местного значения, обобществленный жилой фонд, городские и районные предприятия жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, учебные заведения по подготовке специалистов массовых профессий, учреждения здравоохранения, просвещения, транспорт, объекты производственной и социальной инфраструктуры, обслуживающие потребности населения региона, города, района. Эти объекты муниципальной собственности не могут изыматься высшими органами власти без согласия местной администрации.
Муниципальная собственность формируется за счет собственных средств хозрасчетных предприятий и организаций местного подчинения, местного бюджета, внебюджетных фондов, передачи в ведение местных администраций соответствующих предприятий республиканского и регионального подчинения.
Для формирования и развития различных форм собственности в городах и регионах местной администрацией должны создаваться благоприятные условия, способствующие расширению рыночных отношений, взаимодействию и конкуренции производителей товаров и услуг.
На основе взаимодействия различных форм собственности формируется местное хозяйство, составляющее экономическую основу местного (муниципального) самоуправления.
Переход регионов, городов, районов и других муниципальных образований на региональный хозрасчет требует формирования новой системы управления, совершенствования её организационной структуры. Поэтому
одной из задач муниципального менеджмента является разработка основных направлений перестройки системы местного самоуправления. Организационно-структурная перестройка местного самоуправления предполагает:
-разграничение функций и сфер хозяйствования между местными органами управления и органами вышестоящего уровня на основе заключенных договоров;
-последовательную концентрацию в системе местных органов власти, полномочий и ресурсов для развития социальной и производственной инфраструктуры местного хозяйства;
-наиболее полное развитие межотраслевого взаимодействия всех местных объектов управления, расположенных на территории города, района, организацию горизонтальной координации деятельности;
-организационную и экономическую самостоятельность города, района, других населенных пунктов в решении общерегиональных проблем, социального и экономического развития;
-укрепление финансово-хозяйственной системы муниципального (городского, районного) самоуправления, расширение инициативы местных органов власти и обеспечение широкого участия населения в решении местных вопросов через референдумы, собрания и т.д.
Активизация воздействия на территориальную систему города, района, села предполагает наличие высокоэффективной управляющей подсистемы, состоящей из аппарата высококвалифицированных специалистов, способных и заинтересованных вырабатывать и принимать решения по рациональному развитию местного территориального комплекса.
При этом выборные органы местного самоуправления должны сами определить свою структуру с учетом местных условий и особенностей (природных, исторических, национально-демографических, экономических), должны быть полностью автономны в принятии любых решений, относящихся к их компетенции.Они делегируют на вышестоящий уровень полномочия только по тем проблемам
социально-экономического развития местного региона, решения которых выходят за пределы их собственных возможностей.
Ныне действующая система управления местным хозяйством не выполняет своих основных функций.
Задача состоит в коренном изменении содержания управленческой деятельности, цель которого - реализация единой научно-технической политики на предприятиях и в организациях местного территориального образования, методическое их обеспечение, решение местных проблем социально-экономического развития.
Создание широкой сети маркетинговых служб в любой сфере деятельности предполагает существование при местной администрации единого информационно-коммерческого центра, способного решать основные задачи становления рыночной экономики.
Одной из задач перестройки работы органов местного самоуправления являются определенная демонополизация действующей производственной структуры, разукрупнение предприятий, перевод филиалов, цехов в статус самостоятельного юридического лица, а также придание вневедомственного статуса ряду предприятий. Это будет стимулировать приток доходов в местные бюджеты, улучшит условия регионального развития, увяжет экономическую деятельность с местным рынком рабочей силы, интегрирует хозяйственную деятельность муниципального образования (города, района, села).
Развитие экономической базы в условиях территориального хозрасчета должно предусматривать системы конкурентной оптовой торговли, проведения ярмарок средств производства и потребления, организацию коммерческих центров информационного и сервисного обслуживания предприятий.
В формировании местного бюджета должны принимать участие все предприятия и организации, расположенные на данной территории, независимо от ведомственной подчиненности.
Таким образом, переход муниципальных образований (районов, сел, городов) на принципы самоуправления и регионального хозрасчета активизирует местные выборные органы, укрепит местную финансовую базу, усилит местную власть, создаст возможность развития социальной инфраструктуры. Переход городов, районов, сел на принципы самоуправления и хозяйственного расчета является действенным рычагом функционирования рыночной экономики.

Административно-территориальное устройство и муниципальные образования

3.2 Административно-территориальное устройство и муниципальные образования
Если государственно-территориальным устройством мы назвали разделения территории федерального государства на субъекты федерации, то процесс дифференциации, разделения территорий субъектов Федерации на нижестоящие таксономические единицы в этих условиях можно именовать административно-территориальным.
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория субъектов Федерации.
Вопросы административно-территориального устройства страны относились к компетенции центральных органов государственной власти и в последний советский период регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года. Сегодня решение этих вопросов относится к ведению субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что проблемы, связанные с территориальными основами местного
самоуправления, вызывают наиболее острые дискуссии. Это связано с целым рядом причин.
Государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть).
Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.
В свое время, определяя территориальную основу местного государственного управления и самоуправления, законодатели исходили из существовавшего многоуровневого административно-территориального деления. Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР (1990 г.) и закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, также исходили из сложившегося административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок, район, город (район в городе).
Закон допускал также возможность выделения и других уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных особенностей. В Российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления. В
ст. 2 указанного закона содержался исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в которых должны были действовать органы местного самоуправления: районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.
Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему местного самоуправления.
По новому подошли законодатели к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления, начиная с октября 1993 г., когда были изданы Указы Президента Российской Федерации о реформировании системы местного самоуправления, принята Конституция РФ и издан Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (1995 г.).
В Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента России от 26 октября 1993 г., впервые в отечественной теории и практике нашел свое отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений.
Конституция РФ при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, не дает однозначного, четкого ответа. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституция страны, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию
местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления. С принятием Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации местное самоуправление обособилось от административно-территориального устройства.
В юридическую практику федеральный закон вслед за Гражданским Кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие муниципальное образование (часть первая Гражданского кодекса вступила в силу 1 января 1995 г., а дата вступления в силу Федерального закона о самоуправлении - 1 сентября 1995 г.).
В глоссарии федерального закона указывается: муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Муниципальное образование составляет тем самым всю совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Прежде всего в этом понятии можно выделить две составные части.
Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалификационных признаков муниципального проявления: а) населенность соответствующей территории; б) осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.
Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б) сельское поселение; в) совокупность поселений, объединенных общей территорией; г) часть поселения; д) иная населенная территория.
Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям конкретизируется в п.1 ст. 12 федерального закона, где указывается, что города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие территории могут быть муниципальными образованиями.
Но этот перечень неисчерпывающий, поскольку другие территории в качестве муниципальных образований устанавливаются и конкретизируются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных местных традиций. Тем самым в пространственном аспекте местное самоуправление организуется на основе как поселенческого, так и территориального принципа. И все-таки крен взят в сторону усиления поселенческого начала.
Согласно п.1 ст. 12 федерального закона о местном самоуправлении население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Из изложенного следует, что понятие муниципального образования необходимо рассматривать как объемлющее, соединяющее в себе и понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.
В целом местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется своей массовостью, охватом всей системы населенных мест страны со всей их спецификой и многообразием, традициями и местными особенностями. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29445 органов местной государственной власти. В настоящее время на территории России 13669 муниципальных образований.
Каждому из них предоставляются свои возможности в организации народовластия на местах. Они образуют своеобразный каркас, на который нанизываются права, полномочия, собственность, финансы и т.п.
Кроме того, на территории муниципальных образований быстро складывается относительно новая территориальная общность населения, которая представлена микрорайонами в
крупных городах, жилищными комплексами, а также небольшими поселками и сельскими населенными пунктами, где осуществляется территориальное общественное самоуправление (ТОС).

Бюджетный процесс

7.4 Бюджетный процесс
Поскольку бюджет - отражение определенной деятельности органов местного самоуправления, постольку его планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения составляют процесс, называемый бюджетным. Согласование бюджетных вопросов происходит и по горизонтали, и по вертикали, соответственно субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления.
По вертикали согласование бюджетных вопросов происходит прежде всего между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Степень самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса зависит во многом от системы государственного устройства, избранной для конкретной страны. Как правило, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти, поскольку в основу построения финансовой системы там также положен бюджетный федерализм. Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются:

• разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением на законодательном уровне;
• стремление к самодостаточности всех территорий;
• самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Роль центральных органов власти, как правило, сводится к установлению предельных норм налогообложения и общих принципов налогообложения. Причем принципы бюджетного федерализма в отношении органов местного самоуправления сегодня приняты практически во всех развитых странах, включая и унитарные государства (Япония, Франция, Финляндия и др.), закреплены в Европейской хартии местного самоуправления.
Не менее важно определение субъектов бюджетного процесса по горизонтали, внутри самого муниципального образования. Обычно ими выступают на различных стадиях процесса все органы местного самоуправления. Так, на начальном этапе - этапе планирования - оно должно осуществляться плановыми органами в виде определения целей и приоритетов развития. На следующей стадии, при планировании расходной части бюджета, планирование осуществляют финансовые органы, основная задача которых перевести цели, установленные на предыдущем этапе в определенные финансовые показатели и подобрать необходимые доходные источники. Утверждение бюджета и отчета о его исполнении везде отнесено к ведению представительного органа местного самоуправления.
Исполнение бюджета - дело отраслевых структур администрации. Принципиально важно четкое разделение полномочий между органами местного самоуправления, поскольку от этого зависят качественная разработка и исполнение бюджета.
Бюджетный процесс в традиционном для нашей системы понимании сводился к сбору заявок по отраслям, на основе которых верстался план экономического развития территории. Затем под этот план подбирались доходные источники и происходила защита его перед вышестоящим органом власти. При подобном подходе практически все средства стягивались вверх, а расходование оставшихся ресурсов строго регламентировалось.
Попробуем данный процесс разложить на этапы.
На первом этапе происходит формирование расходной части бюджета путем защиты своих интересов отраслевыми ведомствами. Причем планирование происходит сразу пообъектно с указанием объемов финансирования. Если проследим интересы отрасли, то увидим, что они не всегда совпадают с интересами муниципального образования в целом.
С другой стороны, представители отрасли всегда стараются завысить финансирование, поскольку заинтересованы в получении как можно более крупного муниципального заказа.
Планирование расходной части из процесса определения задач развития всей территории муниципального образования превращается в процесс увязки интересов отдельных отраслей муниципального хозяйства. При этом выхолащивается сущность муниципального заказа, призванного оптимизировать расходы органов местного самоуправления. Поэтому при подобном подходе к планированию:

• происходит подмена истинных целей развития территории интересам совокупности отраслей и муниципального хозяйства;
• для капитальных вложений будут избраны не самые необходимые объекты, а те, которые требуют наибольшего вложения средств;
• практически невозможно проконтролировать эффективность самих
• вложений.

Спланированный таким образом бюджет поступает на утверждение представительного органа местного самоуправления. Обычно подобное утверждение также сводится к отраслевому пообъектному лоббированию и еще больше усугубляет и без того недостаточную комплексность в планировании деятельности органов местного
самоуправления.
Яркое проявление волюнтаризма - последующий этап согласования бюджета в вышестоящем органе власти. Тем более дико он смотрится в условиях местного самоуправления при разделении предметов ведения, поскольку согласованию подлежат не только расходы, связанные с исполнением государственных полномочий, но и собственные доходы и расходы местных бюджетов. В результате бюджет утверждается вышестоящим органом государственной власти, задачи которого не имеют ничего общего с задачами муниципального образования, что, естественно, приводит к резкому перераспределению средств в пользу задач, решаемых органом государственной власти.
На следующем этапе, при исполнении бюджета при подобной системе, бюджет подвергается контролю и пересмотру в ходе его исполнения, что окончательно
уничтожает какую-либо самостоятельность местных бюджетов, превращая их в сметы расходов. И завершается бюджетный процесс оценкой результатов и планированием бюджета следующего года на основе предыдущего или, как принято говорить, от достигнутого. Происходит это опять же не на основании плана развития территории, а по факту выполнения.
Подобная схема бюджетного процесса порочна прежде всего потому, что она полностью губит всякую инициативу органов местного самоуправления в деле саморазвития и, что самое главное, не позволяет грамотно организовать комплексное развитие территории.
Грамотно построенный бюджетный процесс должен исходить прежде всего из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет - лишь механизм развития территории.
Важнейшая составляющая грамотно построенного бюджетного процесса - его структурное и нормативное обеспечение. Иначе говоря, цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального хозяйства, должны найти свое нормативное закрепление в документах, принимаемых органами местного самоуправления, и обеспечиваться соответствующими структурами. Нормативное регулирование бюджетного процесса должно охватывать все его стороны, а следовательно, необходимо кратко раскрыть основные его этапы.

Деятельность Советов в 1918-1990 годах

1.3 Деятельность Советов в 1918-1990 годах
В первые годы существования Советского государства наблюдалось многообразие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. сохранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комитеты.
Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избирательное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимущества перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным.
Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами общественной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные органы вспомогательного характера -комиссии, комитеты, совещания и т.д. Действовал принцип двойного подчинения, т.е. отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, независимые от местных Советов.
К ним относились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и т.д.
Конституция СССР 1936 года преобразовала местные Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими органами власти. Все
Советы избирались гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы стали лишь исполнительно-распорядительными органами.
В 1957 г. было принято постановление ЦК КПСС Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами. Права местных Советов расширялись в области планирования народного хозяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной промышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти.
Конституция СССР 1977 г. изменила название Советов на Советы народных депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглавлял Верховный Совет СССР. Структура системы органов власти отражена в таблице 1.1.
Таблица 1.1

Органы власти	Количество
1	2
Верховный Совет СССР	1
Верховные Советы союзных республик	15
Верховные Советы автономных республик	20
Краевые Советы	6
Областные Советы	121
Советы автономных округов	8
Районные Советы	3000
Городские Советы	2000
Поселковые советы	3700
Сельские Советы	41100

Местные Советы являлись звеньями единой системы органов государственной власти. На них была возложена задача обеспечить экономическое и социальное развитие территорий. Местные Советы получили право рассматривать проекты планов предприятий и организаций вышестоящего подчинения, осуществлять контроль за соблюдением ими законодательства, координировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых
ресурсов и т.д. Конституцией была установлена обязательность применения актов местных Советов, было зафиксировано право профсоюзов, комсомола и других массовых общественных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами. Таким образом, курс на повышение роли местных Советов народных депутатов сочетался с определенным усилением роли общественных организаций в управлении социально-экономическими процессами и развитием самоуправления.
Однако на практике фактически верховенство в Советах принадлежало не представительным, а исполнительным органам. Исполнительные комитеты созывали сессии Советов, организовывали их подготовку и проведение. Исполкомы были вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, они координировали деятельность постоянных комиссий.
По существу аппарат, как в советских, так и в партийных органах превалировал над выборными лицами в Советах.

Доходы местных бюджетов

7.6. Доходы местных бюджетов
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.
Термин собственные или закрепленные доходы в наиболее прямом смысле означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердой фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.
Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твёрдой доле на постоянной основе.
Термин регулирование бюджетов широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.
Термин регулирующие расходы означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулируемым доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т.е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчётам. Таким образом, это - средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения).
Передача средств производится либо заблаговременно, т.е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.
Общую схему регулирующих доходов местных бюджетов можно представить в следующем виде ( 11).
11. Схема регулирующих доходов местных бюджетов.
Используемый метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки, которые выявляются при рассмотрении основных источников доходов.
Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды, причём это не является особенностью России, а присуще всем странам. В связи с этим попробуем найти ответ на этот сложнейший вопрос.
Для этого необходимо выделить основные источники доходов, которыми располагают органы местного самоуправления.
Ими являются:

1. Налоги.
2. Неналоговые поступления.
3. Доходы от собственной хозяйственной деятельности.
4. Муниципальный кредит.

Первые две группы источников доходов - в той или иной степени средства, которые государство собирает с населения и предприятий. Третья и четвёртая группы напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно и рачительно ими распорядиться. Все четыре источника дохода зависят также от законодательства, поскольку именно им определяется правоспособность органов местного самоуправления.
Состояние городских финансов определяется следующими факторами:

1. Состоянием хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.
2. Ресурсами, расположенными на территории муниципального образования.
3. Объём прав и полномочий, предоставленных органам местного самоуправления государством.
4. Профессионализмом самих муниципальных служащих.
5. Теперь последовательно раскроем перечисленные виды источников доходов местного бюджета.
6. Налоги. Для большинства стран мира налоги - основной источник дохода. По своей природе это платежи, обладающие следующим

свойствами:

• беспричинностью, т.е. отсутствием каких - либо конкретных услуг, за которые они взимаются;
• относительной стабильностью и долговременностью;
• регулярностью платежей.

Налогообразующими факторами являются:

• налогоспособность правовых субъектов, осуществляющих свою деятельность на данной территории;
• существование какого-либо имущества.

Традиционно выделяют следующие виды налогов:

• налоги с граждан;
• реальные (или имущественные) налоги;
• акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);
• налоги на потребление.

Поскольку в экономической литературе достаточно полно раскрывается сущность самих налогов, нет необходимости подробно излагать специфику каждого из видов налогов. Поэтому рассмотрим роль налогов в осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий. В связи с этим особенно важно отметить, что по природе налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой - как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить процессы, происходящие в обществе. Так, например, опыт введения налога на местную символику показал, что для городов, которые уже известны как туристические центры, он источник дохода для пополнения бюджета, а для городов, в которых программы развития туризма только ещё начинают осуществляться, он крайне нежелателен, поскольку они заинтересованы в наиболее широкой рекламе.
Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определённые виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объёмы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, какова способность органов местного самоуправления влиять на формирование налоговой базы, это вызывает необходимость проанализировать существующие системы налогообложения с точки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государстве.
Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти есть общие принципы построения систем налогообложения, которые позволяют выделить три основные системы:

• 1) надбавок и отчислений;
• 2) размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по видовому признаку;
• 3) размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и распределение их долями между различными уровнями власти. Эта система представлена на 12:
12 Схема налоговых поступлений.
Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:
1. Прежде всего, она предусматривает наличие регулирования бюджетов на всех уровнях.
2. На данной схеме отчётливо видно, что наиболее простой способ увеличения собственных доходов - перераспределение источников доходов между уровнями власти, что, в свою очередь, неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и
органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета.
3. При подобной системе исчезают всякие стимулы для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета.
4. Данная схема не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.
Не улучшают данную систему и попытки её совершенствования региональными и местными надбавками, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются. Несколько модифицирует первую систему разграничение доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными.
Наиболее распространена в странах с развитым местным самоуправлением система, предполагающая разграничение источников доходов.
Данная система предусматривает, что основная масса налогов закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает другая проблема. Необходимо остановиться на ней, поскольку и Конституция Российской Федерации и Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает переход к этой системе.
Прежде всего достаточно сложным оказывается механизм разграничения источников доходов по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за определёнными уровнями власти. Какие же принципы должны лечь в основу закрепления источников доходов за уровнями власти?
Целесообразно при закреплении источников доходов за уровнями власти учитывать следующие соображения:
1. Желательно соответствие видов источников доходов предметам ведения органов местного самоуправления. Другими словами, органы местного самоуправления наиболее эффективно могут осуществлять налогооблажение в тех сферах, где именно они определяют политику.

Два вида эффективности

Причем здесь им придется иметь дело с двумя видами эффективности: 1) эффективностью проекта для предпринимателя; 2) эффективностью проекта для территории и местного бюджета. Эти два вида эффективности отражают разнонаправленные интересы двух субъектов экономических отношений и поэтому предполагают совершенно разные подходы к своей оценке. Местные власти по большому счету интересуют лишь те инвестиционные проекты, которые в наибольшей мере отвечают требованиям развития подведомственной им территории, т.е. сориентированы на удовлетворение потребностей местного коллектива. Социальный критерий для них является значительно более важным показателем, чем прибыльность реализуемого проекта.
Поэтому с точки зрения органов местного самоуправления наиболее эффективным будет считаться тот проект, который сопряжен с долгосрочными вложениями в основные фонды территории и способен принести муниципалитету максимальную прибыль при минимальном негативном воздействии на социальную и экологическую среду муниципального образования.
Инвесторы же, особенно в таких странах, как Россия (с повышенным инвестиционным риском и слаборазвитой экономической инфраструктурой), руководствуются несколько иными соображениями. Основополагающий момент их деятельности - это получение максимальной прибыли с минимальными затратами. Естественно, что при таком подходе объектами инвестиционной активности в первую очередь становятся производства, способные обеспечить инвестору наиболее быстрый доход (предприятия, выпускающие товары массового потребления, пищевые продукты, строительные материалы и т.п.).
Как правило, это низкотехнологичные ресурсоемкие производства с высокой степенью антропогенного воздействия на природную среду. Подобный вид деятельности выгоден для предпринимателя (особенно иностранного инвестора), при этом он даже может принести определенный доход и местным органам власти. Однако полученный муниципалитетом такой доход вряд ли сможет покрыть все расходы местного самоуправления на восстановление ущерба, причиненного территории этой деятельностью.
В связи с этим нельзя считать полностью обоснованным мнение некоторых отечественных ученых о необходимости предоставления инвесторам полного права на неограниченный выбор объектов инвестирования. Чрезмерная либеральность местных властей в отношении каждого потенциального инвестора и недостаточное муниципальное регулирование инвестиционной деятельности в целом может лишь ухудшить экономическое состояние муниципального образования, но никак не укрепить экономические основы местного самоуправления на данной территории. Привлекая инвесторов (отечественных и зарубежных) местные администрации должны, прежде всего, учитывать их нацеленность на реализацию стратегических направлений развития территорий, ориентацию на улучшение качества и уровня жизни населения в муниципальных образованиях.
Учитывая это, местным органам власти сегодня имеет смысл предпринять решительные меры по совершенствованию механизма отбора инвестиционных проектов, предлагаемых
предпринимателями для реализации на территории местного самоуправления. При этом в качестве одного из непременных требований, предъявляемых к потенциальному инвестору, должно стать наличие у последнего детально проработанного бизнес-плана инвестиционного проекта. Данная мера позволит органам местного самоуправления всесторонне оценить предполагаемые действия инвесторов, путем конкурса бизнес-планов отобрать лучшие из них, и, что не менее важно, предоставит муниципалитетам полное право и реальную возможность осуществлять действенный контроль на этапе реализации проекта.
Но сформировать привлекательный для инвестиций образ территории и разработать действенный механизм оценки инвестиционных проектов - это лишь полдела. Сами собой инвесторы в город не придут, их должен в него кто-то привести. Отсюда возникает потребность в третьем направлении инвестиционной деятельности муниципалитетов -инвестиционном маркетинге.
Для повышения результативности подобной деятельности местным органам власти целесообразно было бы создать в структуре администрации специальные маркетинговые службы и детально разработать для них последовательную технологическую систему привлечения инвестиций.
Подобная система могла бы состоять из следующих основных звеньев:

• информационно-поисковое, в рамках которого служба ведет активный поиск потенциальных инвесторов во всех регионах страны и за ее пределами, используя для этого специальные публикации, конференции, ярмарки и другие события. Основная задача маркетинговой службы на этом технологическом этапе - установление и поддержание контактов с отечественными и зарубежными потенциальными инвесторами, ведение картотеки их предпочтений;
• связи с общественностью - на этом этапе служба занимается устройством публичных акций (День города, города-побратимы, выставки и т.п.), информирующих потенциальных инвесторов о городе (районе) и объектах инвестирования в нем.

При этом в задачи службы входит организация рекламы, распространение буклетов с предложениями и тому подобные операции, направленные на привлечение внимания инвесторов к данной территории;

• продвижение пакета предложений - на данном этапе служба маркетинга непосредственно работает с предприятиями и фирмами, формирует инвестиционные предложения, составляет собственные и оценивает предпринимательские бизнес-планы инвестиционных проектов, ведет предварительную работу по составлению договоров, отслеживает изменения в федеральном, региональном и местном законодательстве и т.д.

Как видим, рассмотренная технологическая система функционирования инвестиционной маркетинговой службы универсальна. Она может быть реализована в любом муниципальном образовании страны. Для этого требуются относительно небольшой объем финансовых средств и серьезная организационная работа по подбору специалистов, созданию соответствующей структуры, организации рекламы. Результаты же от подобной деятельности могут быть весьма ощутимыми. Ведь маркетинговые мероприятия позволяют органам местного самоуправления сформировать на своей территории устойчивое инвестиционное поле, очертить круг реальных инвесторов, готовых вкладывать средства в муниципальную экономику.
А, как известно, с каждой новой инвестицией на территории муниципалитета появляются дополнительные рабочие места, новые деловые возможности для существующих предприятий и, как следствие, дополнительные налоги и пошлины, укрепляющие местную казну и создающие предпосылки для последующего развития территории.
Таким образом, схема инвестиционного процесса, наиболее приемлемая для реализации в современных муниципальных образованиях России, может быть представлена в виде такой последовательности операций: определение инвестиционных потребностей - привлечение внешних инвестиций - аккумулирование поступлений - финансирование собственных
инвестиционных проектов - получение конечного результата (определенного социально-экономического эффекта).

Европейская Хартия Местного Самоуправления

1.6 Европейская Хартия Местного Самоуправления
Существенное развитие местное самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой войны. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенденция к ещё большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства всё активнее используют местные органы власти в процессе государственного управления.
Такая политика была обусловлена применением нового принципа институциональной организации государства и общества - принципа субсидиарности.
Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действие более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условий, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню в решении его задач.
Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причём как в унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном характере, а также перспективности его использования в странах, совершенствующих государственное управление. Принцип субсидиарности в полной мере нашёл отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную хартию 28.06.96 г. и ратифицировала её Федеральным законом 55-ФЗ от 11.04.98 г. Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.
Осуществление государственных полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действия для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключён из их компетенции и не отнесён к компетенции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учётом объёма и природы поставленной задачи, а так же требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, по возможности, полными и исключительными.
Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании полномочий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
По Хартии, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учёта опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.
Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом.
Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счёт местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определённых законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.
По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определённых проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.
В Хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. Во всех государствах, подписавших Хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.
Также, согласно Хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного акта.
Конечно, применение принципа субсидиарности в Хартии подразумевает обязательный учёт и других принципов, определяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность управления и солидарность.
Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить существо полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми
правилами взаимодействия между уровнями публичного управления.
Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не всегда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяжённости территории, особенностях инфраструктуры и наделённости ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путём применения систем выравнивающих выплат.
Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия местных и региональных властей в определении объёма их полномочий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, в систему должны быть включены определённые гарантии относительно соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Федеральный закон предусматривает два механизма выравнивания:

Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесён к источникам доходов местных властей, поскольку только они могут тщательно проанализировать состояние земельных отношений, режимы использования земельных ресурсов, определить порядок землепользования, наладить эффективный учёт и контроль земельных ресурсов. 2. Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования. Так, налоги, ограничивающие право на осуществление каких-либо конкретных видов деятельности, также должны быть отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В тоже время исходя из изложенного выше принципа для регулирования лучше использовать личные налоги, которые взимаются государством с граждан.
Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.
Не менее важной при применении второй системы налогообложения является проблема поиска механизмов выравнивания, которая обострилась в настоящее время в нашей стране после принятия Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, поскольку, с одной стороны, резко выросло число субъектов бюджетного регулирования, с другой стороны, все муниципальные образования стали в области формирования бюджета равноправными.
Особенно остро эта проблема встает в нашей стране с огромной территорией и различиями в условиях и уровнях
жизни населения. Федеральный закон предусматривает два механизма выравнивания:
1. По государственным гарантиям, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный, бесплатного медицинского обслуживания, жилищный, бесплатной юридической помощи, экологический, социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стандартом в данном случае понимается перечень минимальных услуг, оказываемых государством населению. Минимальные государственные стандарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.
2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности рассчитываются минимальные бюджеты, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных, а региональных властей.
Завершая разговор о видах налоговых систем, необходимо еще раз отметить, что ни одна из приведенных выше систем в чистом виде, как правило, не применяется, а берегся лишь за основу.
Неналоговые поступления. Как уже отмечалось в предыдущей главе, налоги составляют основу большинства бюджетов местных самоуправлений, однако немалую роль в формировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, к которым относят все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, по, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками, отличающими их от налогов.
В большинстве случаев они устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальным характер по конструкции и содержанию.
К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода:

• городскую и земельную ренту;
• доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;
• санкционные (прежде всего штрафы);
• различные виды пошлин и сборов.

Наиболее важными и сложными из перечисленных источников доходов являются городская и земельная ренты. В отличие от аренды, которая предполагает получение доходов от муниципальной собственности, городская и земельная ренты взимаются со всех форм собственности за то. что собственник пользуется общими для жителей данного муниципального образования условиями. Поскольку отдельные виды налогов не могут охватить весь спектр условии жизни и производства, которые создаются для собственников на территории муниципального образования, постольку земельная и городская ренты как бы аккумулируют в себе плату за условия в целом.
Так, вряд ли возможно и целесообразно вводить налог на политическую стабильность или на комфортную психологическую среду. Поскольку население, проживающее на территории, в разной степени использует те условия, которые создаются совместно всем населением, постольку сама рента носит характер дифференцированный и как правило для ее исчисления избирается наиболее простой и надежный способ обложения - взимание платы за собственность. Рентные платежи, кроме всего прочего .выполняют еще одну важную функцию - регулируют вопросы использования собственности. К примеру, завышенная рента ведет к сворачиванию производства, заниженная рента - к спекуляциям недвижимостью и землей и нерациональному ее использованию.
Городская и земельная ренты активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране они, к сожалению, не применяются в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов.
Не менее проблематичным в нашей стране является применение и такого источника поступлений в бюджет, как штрафы, поскольку установлением видов штрафов и их размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, поскольку исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления. К тому же государственная власть настолько неповоротлива и инертна, что не может реагировать на быстро меняющиеся условия жизни.
Применение санкционных мер крайне необходимо для деятельности органов местного самоуправления не только как источник дохода, но и как механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности исполнения решений органов местного самоуправления. Так, сколь бы суровым п продуманным ни было решение о введении различных общеобязательных правил, принимаемых органами местного самоуправления, они не будут действовать без механизма принуждения в виде санкций за неисполнение.
Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Этот вид поступлений достаточно хорошо известен и представляет собой систему расчетов между производителем услуг и их потребителем. Тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления.
К этой же группе источников доходов относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.
Муниципальный кредит. Вопрос об использовании кредитных ресурсов для развития муниципальных образований достаточно новый для современных хозяйственных отношений, однако, как и многие новации, вводимые в нашем государстве, является хорошо забытым старым. Достаточно подробно данный вопрос рассмотрен и трудах Л. А. Велихова и А. В. Чаянова.
Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего необходимо отметить, что кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. В связи с этим, говоря о муниципальном кредите, Велихов выделяет следующую обязательную закономерность: Обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами... чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов. В данном случае под обыкновенными расходами и доходами понимаются текущие расходы, покрываемые из постоянных (закрепленных) доходов.
Под чрезвычайными расходами понимаются расходы, которые не являются постоянными. Поэтому для покрытия этих расходов используются различные источники доходов, которые можно назвать экстраординарными:

1. Отчуждение имущества.
2. Заблаговременное накопление фондов.
3. Субсидии государства.
4. Заем, или кредит.

Рассматривая выгоду от применения этих четырех возможных источников средств для развития муниципального образования, заметим следующее:

• широкое применение первого источника доходов невыгодно муниципальному образованию, поскольку продажа собственного имущества в обмен на деньги выступает формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. В результате прирост хозяйственных ресурсов не происходит. К тому же массовая приватизация собственности в 1990-1995 гг. показала крайнюю неэффективность этого способа инвестирования хозяйства;
• заблаговременное накопление средств также вряд ли возможно, поскольку рост потребностей всегда опережает рост возможностей муниципального бюджета, а бюджетный дефицит - неизбежный и вечный спутник хозяйственной деятельности муниципалитетов, тем более что в данно

случае происходит омертвление капитала, что также вряд ли целесообразно;

• использование субсидий государства достаточно широко применяется в наше время, однако данный источник имеет пределы с точки зрения возможностей государства, с одной стороны, и с точки зрения условий предоставления таких субсидий - с другой.

В связи с этим особую важность для развития городов имеют заемные средства - муниципальный кредит.

Финансы муниципального образования

7.2.2.Финансы муниципального образования
Говоря о ресурсах муниципального образования, следует отметить исключительную важность такого инструмента осуществления задач, стоящих перед муниципальным образованием, как муниципальные финансы. В это понятие, как правило, вкладывают совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.
С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трёх основных источников:

• государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;
• собственных средств муниципального образования, создаваемых за счёт деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);
• заёмных средств или муниципального кредита.

Соотношение этих трёх основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования, поэтому органы местного самоуправления должны
стремиться к наращиванию источников, отнесённых ко второй группе.
Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления - от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы. Процесс управления муниципальными финансами распадается на три большие стадии:

1. Финансовое планирование.
2. Бюджетный процесс.
3. Оценка результатов.

Если проанализируем характер и цели деятельности на каждой из этих стадий, то увидим, что они серьезно различаются между собой. Так, на первой стадии основной вид деятельности - составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.
На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета, на третьей - процесс контроля. Безусловно все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов местного самоуправления. Поэтому крайне важным является разделение функций в процессе управления финансами.-
Как правило, в структуре органов местного самоуправления этой деятельностью занимаются:

1. Финансовые органы, для финансового планирования.
2. Бюджетные органы, для организации и осуществления бюджетного процесса.
3. Контрольные органы, контролирующие расходование средств.

Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих органов крайне различны. Так, если возложить функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), то это значит подчинить процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и исполнения.
Планирование - важнейший и обязательный этап любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Важным показателем планирования являются его сроки. На представленной ниже таблице 7.3 показаны формы планирования и их содержание.
Разделение планирования на три основные формы позволяет придать этому процессу комплексный и целенаправленный характер, обеспечивает согласованность действий всех его участков, поскольку в ходе финансового планирования все органы местного самоуправления участвуют в решении единых задач.
Наиболее важен, с точки зрения реализации целей органов местного самоуправления, этап долгосрочного планирования, поскольку именно на нем определяется стратегия развития муниципального образования и согласуются основные интересы всех участников финансового планирования.
Как правило, сроки долгосрочного планирования совпадают со сроками полномочий органов самоуправления. Определение приоритетов должно базироваться на тщательном анализе перспектив развития муниципального образования и происходить при взаимодействии всех органов власти и населения. Исполнительная власть, которая разрабатывает приоритеты развития, крайне заинтересована в этом процессе согласования и утверждения приоритетов, так как она делает единомышленниками и соучастниками этого процесса все общественные силы, что важно для избежания конфликтов на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета.
Таблица 7.3
Формы планирования и их содержание

Форма планирования	Планирование расходов	Планирование доходов
Долгосрочное	Определение приоритетов развития и финансирования	Составление перспективного финансового плана развития доходной базы муниципального образования
Среднесрочное	Инвестиционные проекты	Определение видов и объемов привлекаемого финансирования на основе перспективного плана развития доходной базы
Краткосрочное	Определение, исходя из приоритетов развития и инвестиционных проектов, объема расходов на инвестирование и текущих расходов на финансовый год	Составление прогноза поступлений по различным доходным источникам и их распределение по конкретным статьям расходов

Государственно-территориальное устройство страны

Глава 3.Государственно-территориальное устройство и муниципальные образования
3.1 Государственно-территориальное устройство страны
Государство - это основной институт политической системы общества, осуществляющий охрану его экономической и социальной структуры. Государство обладает монополией на осуществление от имени всего общества внутренней и внешней политики, исключительным правом издания законов и правил, обязательных для всего населения, правом взимания налогов и сборов. Основными признаками государства являются:

• наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти;
• наличие права, закрепляющего определенную систему норм, санкционированных государству;
• наличие определенной территории, на которую распространяется юрисдикция данного государства.

Государственная территория - определенная часть земной поверхности, находящаяся под суверенитетом данного государства, отделяется от территории других государств государственной границей. Включает сушу, внутренние воды, недра, территориальные воды и воздушное пространство над ними.
В границах территории государства складывается территориальная организация общества, которая включает: пространственную организацию (территориальную структуру жизни людей, сложившуюся на определенном этапе социально-экономического развития); размещение населения и отраслей производственной и непроизводственной сферы, природопользование, территориальное разделение труда, экономическое или национально-этническое районирование, территориально-политическую и административно-территориальную организацию общества.
В федеративных государствах (федерациях) осуществляется форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы (члены федерации) имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы и наряду с ними образуются единые федеральные органы власти.
Систему территориальной организации общества, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти в данном случае следует определить как государственно-территориальное устройство.
С распадом Советского Союза, образованием на месте прежних союзных республик суверенных государств и провозглашением суверенитета Российской Федерации произошли изменения в административно-территориальном устройстве и в системе управления. Бывшие автономные республики и автономные области стали республиками и получили широкие права суверенитета и самоуправления. Республики, края, области являются субъектами Федерации.
В отличие от областей Республики могут избирать президента, парламент, утверждать свою конституцию и другие законы, не противоречащие Конституции и законам Российской Федерации.
В составе РФ в настоящее время существует 21 республика: Республика Карелия, Республика Коми, Удмуртская республика, Чувашская республика - Чаваш республики, Республика Мордовия, Марийская Республика (Марий Эл), Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Калмыкия -Хальмг Тангч, Республика Дагестан, Чеченская Республика, Ингушская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Адыгейская Республика, Республика Алтай, Республика Хакасия, Республика Тува, Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия). Сохранилась лишь одна автономная область в составе Хабаровского края - Еврейская.
В административном делении РФ существуют 6 краев: Ставропольский, Краснодарский, Алтайский, Красноярский, Хабаровский, Приморский и 49 областей. В некоторых краях и
областях выделены: национальные автономные округа: их насчитывается 10. В них проживают малочисленные народы, сохранение этноса которых - одна из главных демографических задач, стоящих перед правительством и органами власти России. С вступлением России на путь утверждения рыночных отношений и процессом суверенизации субъектов Федерации республик, краев, областей изменилась система управления ими со стороны государственных органов власти.
Являясь объектами государственного управления, республики, края, области в значительной мере расширили свои функции самоуправления и в то же время получили права представлять государственную власть в низовых районах, в городах, селах, городских и сельских районах, расположенных на их территории.

Исторический опыт становления и реформирования местного самоуправления в России и за рубежом

Глава 1.Исторический опыт становления и реформирования местного самоуправления в России и за рубежом
1.1 История становления местного самоуправления в XI-XIX веках
В той или иной степени самоуправление в . России существовало на всем протяжении её истории.
В качестве наиболее древнего из известных примеров местного самоуправления можно считать модель управления, существовавшую в Великом Новгороде. Основным представительным органом власти в городе было вече -народное собрание. По старым русским понятиям вечем являлось любое собрание народа, рассуждающего о своих делах.
Когда случались разноголосицы, в Новгороде разом возникали противные друг другу собрания народа, каждое из которых называлось вече. При такой неопределённости значения слова вече, понятие о вече переходило в понятие о мятеже, и слово вечники в Москве стало значить то же, что и буяны.
Однако при неопределённости общего значения слова вече в Новгороде существовало Большое вече, как представительный орган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода. Право собрания Большого веча принадлежало не только лицам, облечённым властью или правительственной обязанностью. Созвать вече значило представить дело на обсуждение народа, и поэтому всякий, кто считал себя вправе говорить перед народом, и мог созвать вече.
Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормление земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече
совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушений общественных прав.
Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и чёрные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-то имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы, житые и чёрные люди. Кроме князя главными административными распорядителями в Новгороде были посадник и тысяцкий.
Они представляли собой исполнительную власть Великого Новгорода.
Все органы управления (посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет) черпали полномочия в вечевом решении, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и в любой момент могли быть отстранены от власти волей веча.
Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, традиции, заложенные в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.
История местного управления в России XV - 1-й половины XVII вв. подразделяется на три эпохи:
1.Эпоха кормлений - управление через наместников (в городах) и волостелей (в волостях) - до 1-й половины XVI в.;
2.3емское и губное управление (самоуправление) - 2-я половина XVI-начало XVII в.;
З.Приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением - XVII в.
Наместник, являясь представителем верховной власти, осуществлял одновременно и судебные полномочия. Главное назначение наместников и волостелей состояло в том, чтобы осуществлять связь населения с государством. Внутреннее управление, как правило, осуществляли выборные сотские и старосты.
Кормленщики не только значительно превышали нормы взимания податей, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя в жизнь её установки. Уже в конце XV в,
судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться,
При Иване IV правительство делает следующий, важный и решительный шаг в деле реформы местного управления и суда. Наместники и волостели были заменены выборными земскими властями, старостами и земскими судьями, которым поручался суд по всем делам. Вместо кормов и пошлин они должны были платить денежный оброк в царскую казну.
Правительство назначало для каждого округа лишь общую сумму подлежащего уплате оброка, а затем посадские и крестьяне должны были разделять этот оброк между собой в соответствии с имущественным цензом.
После смерти Ивана IV происходит поворот к приказно-воеводскому управлению. Время, следовавшее непосредственно за Смутой, наполненное борьбой с внешними и внутренними врагами, требовало сильной правительственной власти на местах, и воеводы, которые прежде были преимущественно в пограничных областях, в XVII в. поселяются в остальных городах. Они сосредотачивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую, действуя по наказам (инструкциям) московских приказов.
Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но всё более теряют свою самостоятельность и превращаются в подчинённые, вспомогательные и исполнительные органы приказного воеводского управления. Таким образом, вторая половина XVII в. явилась временем упадка земского начала и растущей бюрократизации в центральном и местном управлении московского государства.
Вступление России в эпоху абсолютизма (конец XVII -начало XVIII веков) сопровождалось делением различных групп населения на четыре сословия: дворянство, крестьяне, духовенство и городское население. Деление общества на сословия определяло наряду с общегосударственным централизованным управлением наличие и особого сословного управления, в сферу которого входили некоторые аспекты ведения местного хозяйства.
В 1699 году городам было предоставлено право выбирать своих бурмистров, которые составляли ратушу, в которой поочерёдно
председательствовали, занимались судейскими вопросами и собирали подати и доходы с торгово-промышленных обывателей. К концу царствования Петра I ратуши были преобразованы в магистраты. В 1720 году Сенату было предложено учредить образцовый магистрат в Петербурге, который должен был устроить магистраты в областных городах и руководить ими.
Магистраты вели горское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоустройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей.
Согласно указу 1702 года, в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались путём выборов и должны были управлять уездом наряду с воеводами.
В сельских общинах помещичьих крестьян действовали общие собрания крестьян-хозяев (мир), которые обсуждали общие проблемы, однако старосты назначались помещиками. Существовали также собрания нескольких посёлков и деревень, составлявших волость. Волостной голова и писарь выбирались обществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанности органов сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей и сборов, разбирательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами.
Вместе с тем на сельское управление огромное влияние оказывали воеводы и губернаторы.
Петр I провёл новое административное деление страны, в результате чего Россия была разделена на 10 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царём. В их ведении было гражданское управление губерний, командование войсками, полицейские и некоторые судебные функции.
Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы, а провинции на дистрикты, где управляли земские комиссары.
При Екатерине II была проведена губернская реформа 1775 года. К концу её царствования в европейской части России было учреждено 50 губерний, каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. человек. И в губерниях, и в
уездах имелись три ряда учреждений: общая администрация, финансовое управление и судебные учреждения (отдельно для дворян, городских обывателей и казенных крестьян). Во главе губерний ставились наместники, генерал-губернаторы или губернаторы, назначавшиеся верховной властью и обладавшие широкими полномочиями в сфере управления. В помощь губернатору в качестве совещательного органа учреждалось губернское правление, включавшее двух губернских советников, губернского прокурора и руководителей важнейших губернских учреждений.
Во главе уездного управления стоял земский исправник или капитан.
В 1785 году была издана жалованная грамота дворянству, которая представляла дворянству целый ряд прав и преимуществ. Дворянские собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, имели право делать представления правительству о своих пользах и нуждах. Однако их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны губернаторов.
Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана Грамота на права и выгоды городам Российской Империи, содержавшая в себе новое городовое положение. Всё население городов разделялось на шесть разрядов: 1) настоящие городские обыватели (владельцы недвижимых имуществ); 2) купцы трёх гильдий; 3) ремесленники; 4) иногородние и иностранные гости; 5) именитые граждане (люди с высшим образованием и крупные собственники); 6) посадские, жившие промыслами или работой. Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом.
Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей. Её постоянным исполнительным органом являлась шестигласная дума (по одному представителю от каждого разряда), собиравшаяся не реже одного раза в неделю. В ведение этой думы входило решение ряда вопросов городского управления, за исключением
сословного суда и надзора за сбором государственных податей. Компетенция думы была ограниченной и недостаточно точно определённой, реальная власть в городах находилась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.
При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы крестьянского самоуправления. В каждом большом селении учреждались сельские общества. Их органами управления являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа (первая инстанция сельского суда). В каждой волости, составленной из сельских обществ, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (вторая инстанция сельского суда).
В правление входили волостной голова и два заместителя - по полицейским и хозяйственным делам. В задачу крестьянского общественного управления входило народоисчисление, контроль за делами веры, охрана общественного порядка, паспортный контроль,
противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских общин, сбор податей и выполнение повинностей. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от казны, громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на тех же крестьян. Закон 1838 года не влиял на положение помещичьих крестьян.
Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения.

Изменение названия возможны в двух случаях.

Предлагаются различные названия этого низового уровня местного самоуправления: комитеты общественного самоуправления, соседские сообщества, жилищные товарищества, сельская община и т.п. Названия в существенной степени отражают круг деятельности этого уровня самоуправления, который должен принять на себя значительную долю повседневных забот людей (благоустройство, общественный порядок и т.п.). Каждое муниципальное образование, имеющее свое официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность. В ст. 124 Гражданского кодекса муниципальные образования рассматриваются как субъекты гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Наименования многих муниципальных образований имеют древние корни. Изменение названия возможны в двух случаях. Во-первых, в случае изменения границ муниципального образования или слияния двух или нескольких муниципальных образований. В последнем случае новое муниципальное образование может именоваться по названию крупнейшего из прежних территориальных общностей, либо получить новое название.
Во-вторых, в случае простого изменения названия, если это, например, омоним, порождающий путаницу, или унизительное название. Процедура изменения названия проводится в соответствии с уставом муниципального образования, законами субъекта РФ, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Каждый объект местного самоуправления включает население, численность которого различна. Она устанавливается путем периодически проводимой его переписи (последняя датируется 2003 годом) на всей территории страны. Официальное число жителей имеет большое значение, в том числе и для местного сообщества, ибо оно необходимо: а) для
установления объема определенных субсидий и налоговых выплат в бюджет муниципального образования со стороны государства; б) для установления правил, регулирующих выборы и касающихся состава органов самоуправления, поскольку эти правила могут в детальных вопросах меняться в соответствии с численностью жителей. Важными признаками муниципального образования являются социально-демографические взаимодействия, то есть соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общность ценностей, чувство принадлежности, сопричастности к событиям в местном сообществе и т.п.
Каждое муниципальное образование наделяется соответствующей территорией в определенных границах, на которую распространяется юрисдикция органов местного самоуправления.
Мировая и отечественная практика свидетельствует о том, что местное самоуправление осуществляется как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по своим размерам территорий. Территория является совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения муниципального образования. В состав муниципального образования входят все земли в его границах, независимо от форм собственности и целевого назначения.
Территорию муниципального образования образуют земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских и сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений и т.д.
Особо следует выделить две проблемы. Сразу после Октябрьской революции вся земля, находящаяся под
городскими застройками, была изъята из частной собственности, национализирована и передана в пользование городов. Земли, распложенные вне селитебной черты, в большинстве своем были изъяты и отданы сельскохозяйственным, лесохозяйственным, земле-
устроительным и иным органам и предприятиям. В результате начался процесс обезземеливания городов. Многие города и особенно поселки оставались без своей земли. Появились безземельные города и поселки. Сейчас идет мучительный процесс территориального переустройства муниципальных образований.
Другая проблема связана с тем, что в РФ отсутствует общепринятый в мировой градостроительной практике закон о зонировании, то есть законодательное регулирование использования городских и пригородных земель. Он позволяет обществу следить за размещением производственных и инфраструктурных сооружений, соблюдением градостроительных стандартов и ограничений на характер застройки.
Для ведомственно-административной системы не нужен был подобный закон, а приоритет индустриального развития городов привел к разбуханию промышленных зон (в некоторых уральских городах они занимают до 50 городской территории), изъятию многих лучших участков, размещению опасных производств (химических, металлургических) в жилых районах, резкому ограничению площадей под жилищно-гражданское строительство, непомерной плотности жилых строений и многим другим негативным явлениям.
Границы любых муниципальных образований несут на себе управляющие, регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные параметры действия органов самоуправления, отражают местные особенности производства и жизни населения. В силу этого границы выступают как основные элементы территориально-экономической структуры муниципального образования.
Конкретное начертание современных и будущих границ, масштабы и пространственно-временные размеры муниципального образования как целостного территориального
социально-экономического комплекса, как объекта градостроительной деятельности, как совокупности местных сообществ зависят от целей, объема и набора функции, которые следует регулировать, а также совокупности исторических, природных, демографических, социально-экономических, политических и иных условии и факторов.
Вопрос о границах территорий местного самоуправления имеет два основных аспекта: а) защита сложившихся установленных границ и б) установление новых, ранее не существовавших. Понятно, что установление новых границ требует разработки определённых критериев и изменение административно-территориального деления, чему препятствуют существующие территориальные организации общества, системный кризис, поразивший нашу страну, неопределённость нормы Конституции России в отношении границы между государственной властью субъекта РФ и местным самоуправлением, а также то, что решение вопросов административно-территориального деления находится в исключительной компетенции государственных органов власти субъектов РФ. К этому следует добавить, что Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (п. 1 ст. 13) определил: Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании , объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В п. 2 этой же статьи на субъекты РФ возложена обязанность принятия законов, устанавливающих гарантии учёта мнений населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Так как методика установления границ территорий местных сообществ у нас слабо разработана, следует определить основные принципы установления границ муниципальных образований.
Исходя из современных отечественных и зарубежных научных представлений об эволюции населённых пункте, других муниципальных образований территориальные размеры (площадь, масштабы, внешние границы) поселений, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, могут рассматриваться в терминах пространство-время-потребности человека. В границах территориальной общности должен найти своё завершение ежесуточный социально-воспроизводственный цикл человека: жильё-труд-обслуживание(услуга)-отдых. Исходя из этой методологической посылки, территориальные размеры (например, города) должны быть способными удовлетворить многочисленные и постоянно растущие ежедневные (ежесуточные) и отчасти еженедельные потребности человека на всех этапах его жизни с минимальными потерями времени в соответствии со сложившимися уровнями производства, транспорта, этнодемографическими традициями, культурными ценностями и т.п. Именно город в его сложившихся границах представляет собой определённую целостность с точки зрения среды жизнедеятельности, саморегулирования, управления и контроля. Как раз отсюда берут своё начало и здесь взаимодействуют, координируются, связываются, переплетаются и нередко заканчиваются все нити бесконечных потребностей человека.
Так как вопросы жилья, быта, отдыха и во многом работы -вопросы сугубо индивидуальные и зависят от психологических особенностей человека, его культурного уровня, благосостояния и т.п., то объединение, интеграция людей в местном территориальном сообществе с целью производства, потребления или передачи происходит на добровольной, сознательной основе с учётом представлений, желаний, мотивов, интересов, устремлений, собственного бытия.

Экономическая, финансовая основа местного самоуправления

7.2 Экономическая, финансовая основа местного самоуправления
Экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.
Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, которые являются экономической основой местного самоуправления.
Экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые связаны с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия его жизнедеятельности. Укрепление и развитие экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое положение в стране в целом.
Органы государственной власти Российской Федерации и её субъектов должны содействовать развитию экономических основ местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации обеспечивают:

• регулирование с помощью законов порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную;
• передачу органам местного самоуправления материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы

• участие в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы;
• компенсацию органам местного самоуправления дополнительных расходов, возникающих при выполнении принятых государственных решений;
• разработку государственных минимальных социальных стандартов.

Как видно из приведённого выше определения, экономическая основа местного самоуправления складывается из двух основных составляющих: муниципальной собственности и местных финансов.

Этапы формирования и реализации местной инвестиционной политики

10.2 Этапы формирования и реализации местной инвестиционной политики
Укрупнено процесс разработки местной инвестиционной политики может быть представлен в виде схемы (14)
14. Принципиальная схема разработки и реализации местной инвестиционной политики.
Как следует из принципиальной схемы, одно из центральных мест в формировании местной инвестиционной политики занимает разработка системы целей укрепления инвестиционной основы развития муниципального образования.
Может быть рекомендована следующая принципиальная схема формирования целей местной инвестиционной политики ( 15.).
15. Принципиальная схема формирования системы целей местной инвестиционной политики.
Поскольку привлекаемые инвестиции рассматриваются как одно из средств решения проблемы социально-экономического развития местного сообщества, то необходимо определить потребности в инвестиционных ресурсах на различные временные горизонты (блок 1, 16). Такие данные могут быть получены из анализа материалов прогнозно-аналитического характера, в частности, концепций, раскрывающих основные направления социально-экономичес-кого развития
муниципального образования.
В блоке 2 осуществляется прогноз величины ожидаемого притока инвестиционных ресурсов на территорию муниципального образования.
Такой прогноз носит пассивный характер и может осуществляться методом экстраполяции данных, полученных в результате предварительно проведённого анализа величины и эффективности городского инвестиционного потенциала.
В блоке 3 проводится сравнение результатов расчётов, осуществляемых в рамках блоков 1 и 2. Наиболее вероятным результатом сравнения будет повышение величины потребных инвестиционных ресурсов над оценкой полученной в результате пассивного прогноза. Поэтому в блоке 4 определится величина потребностей местного самоуправления в инвестиционных ресурсах, не обеспеченных соответствующими кредитами, займами и т.п. Это можно рассматривать как главную цель укрепления инвестиционной базы местного самоуправления.
В блоке 5 главная цель муниципальной инвестиционной политики структурируется в разряде отдельных проблем социально-экономического развития муниципального
образования, решение которых не обеспечено инвестиционными ресурсами. В результате может быть получена система количественно определённых целей наращивания инвестиционной базы местного самоуправления, увязанная с конкретными проблемами социально-экономического развития муниципального образования.
При разработке политики привлечения инвестиционных ресурсов особую роль играет использование нетрадиционных
источников финансирования - развитие инвестиционного заимствования на внутреннем и внешнем рынках. Интересен и полезен в той связи опыт разработки инвестиционных программ заимствования в некоторых городах России.
Заимствование среднесрочные (2-4 года) и долгосрочные (4 - 17 лет) позволяют: привлечь дополнительные финансовые ресурсы в регион; обеспечить независимость от текущего поступления доходов и инвестирования расходов бюджета; обеспечит своевременный ввод объектов и сокращение сроков строительства; снизить расходы на обслуживание города; повысить эффективность инвестиций, ориентированных на сроки окупаемости вложений, или возможность бюджета по возврату заимствований. Однако практически программы заимствований реализуемы только при определенных условиях, главное из которых - возможно низкий уровень инфляции.
Другое важное условие - низкий уровень дефицита бюджета, при котором гарантируется возврат необходимых заимствований. Однако социально-экономическое положение большинства муниципальных образований таково, что трудно рассчитывать на снижение дефицита их бюджетов. Скорее, наоборот, в ближайшем будущем произойдет его увеличение.
При разработке программ заимствования следует также иметь в виду обеспечение стабилизации налоговой системы и распределения средств по бюджетам.
Кроме того, следует обратить особое внимание на необходимость развития инвестиционного лизинга, стимулирования высокоэффективных инвестиций; предоставление приоритета проектам с высокой окупаемостью и привлекающими значительные объемы частных инвестиций; рациональное использование инвестиций; предотвращение их распыления, создание в капитальном строительстве нормальной конкурентной среды. Известно, что проведение подрядных торгов позволяет снизить стоимость строительства на 25-30, значительно сократить сроки выполнения, снизить ресурсоёмкость и энергоёмкость строительства.
Важные условия проведения эффективной местной инвестиционной политики состоят в:

• создании благоприятного инвестиционного климата на территории муниципального образования;
• установление партнерских взаимоотношений местных властей с предприятиями и инвесторами;
• использование международных финансовых организаций и программ технической помощи для реализации проектов муниципального развития;
• формирование схем многоканального финансирования инвестиционных проектов.

Инвестиционный климат - это совокупность находящихся под влиянием властей универсальных условий для хозяйственной деятельности и инвестиций, определяемых хозяйственным городским регулированием, традициями и практикой хозяйственных отношений, влияющих на принятие решений об изменениях масштабов и характера производства (инвестициях, реконструкциях, расширении производства, обучении рабочих, создании новых компаний и т.д.).
Условие производства и жизнедеятельности существенно варьируется в разных муниципальных образованиях. Каждое из них имеет свой набор факторов, благопрятствующих или препятствующих определенным отраслям производства.
В рамках этого набора может быть выделен ряд мягких климатических факторов, сгруппированных на 16.
16. Составляющие местного инвестиционного климата.
Особую роль в создании и поддержке благоприятного инвестиционного климата играет механизм взаимодействия местных властей с предприятиями и инвесторами.
Целью взаимодействия местных властей с предприятиями и инвесторами является создание дополнительных, благоприятных условий для устойчивой работы действующих и создания новых предприятий, ускорения инвестиционных процессов в городе. Для этого можно рекомендовать ряд мер и направлений работы:

• открытость и четкость долговременных целей муниципального развития и конкретных производств;
• объяснение имеющихся и возможных трудностей у каждого из партнеров;
• обсуждение возможных областей взаимоподдержки в процессе реализации проекта;

• обсуждение взаимных обязательств, сроков и возможных санкций при нарушениях;
• выявление зон потенциально конфликтных ситуаций и выработка мер по их предотвращению или разрешению;
• максимальное предотвращение или быстрое устранение случаев неправомерного нарушения договоров.

Опыт показывает, что наиболее существенным системообразующим элементом, способствующим повышению инвестиционной активности на территории муниципалитетов, является благоприятный налоговый режим, т.е. освобождение инвесторов от уплаты части налогов в региональный и местный бюджеты. Таким путем идут сегодня многие зарубежные страны. Успешно налоговый механизм мотиваций к долгосрочному вложению средств используется и в некоторых городах России.
Помимо налоговых льгот существенным фактором инвестиционной привлекательности территории являются различного рода гарантии местных властей, обеспечивающие снижение риска потери вкладываемых инвесторами средств (нормативные акты, страхование инвестиций, гарантийные и залоговые фонды и т.п.), В условиях общей политической и экономической нестабильности данный фактор оказывает на потенциальных инвесторов особенно серьезное мотивационное воздействие.
В связи с этим в наши дни одной из важнейших составляющих снижения инвестиционного риска в муниципальных образованиях могло бы стать введение правила о не ухудшении стартовых условий инвестора, закрепленных в договоре с ним. При этом если в течение определенного в договоре периода появляются, к примеру, федеральные нормативные акты, ухудшающие налоговый климат в регионе (муниципальном образовании), то администрация в соответствии с данным правилом будет обязана взять на себя компенсацию возможных потерь инвестора из своего бюджета. В условиях современной России, когда инвесторы проявляют заинтересованность в финансировании инвестиционных проектов только в случае предоставления им надежных
гарантий со стороны органов государственной и (или) муниципальной власти, данная мера может оказать большое влияние на повышение результативности инвестиционного процесса в любом муниципальном образовании нашей страны.
Не менее серьезным стимулирующим фактором, побуждающим инвесторов вкладывать свои средства в развитие муниципальной экономики, может стать и механизм страхования инвестиционных рисков. В России из-за отсутствия надежной инфраструктуры страховых услуг и устоявшейся практики страхования предпринимательской деятельности как таковой муниципальное страхование капиталовложений пока не получило широкого распространения. Тем не менее, у данной деятельности в нашей стране все же есть определенный перспективы.
Параллельно с мерами по формированию инвестиционно привлекательного образа территории муниципалитетам предстоит проделать серьезную работу по оценке и отбору наиболее эффективных предпринимательских проектов.

Этапы развития и реализации местной экологической политики

8.2.Этапы развития и реализации местной экологической политики
Основой формирования местного экологической политики должно стать чёткое понимание той экологической обстановки, которая объективно существует на данный момент в конкретном муниципальном образовании, а также инерционных тенденций её развития. Для того чтобы получить такое представление следует рассмотреть три основных составляющих экологической обстановки.
Во-первых, необходимо учитывать экологическую ёмкость территории муниципального образования - превышена уже эта ёмкость имеющимся масштабом хозяйственной деятельности или пока ещё остаются определенные резервы в данной природной среде. Это значит, что нужен хорошо разработанный кадастр местной экологической обстановки и последующий систематический её мониторинг. Под экологической ёмкостью территории принято понимать способность природы и, в частности, биосферы, преодолеть неблагоприятное воздействие антропогенной деятельности и обеспечить воспроизводство существующих на данной территории природных систем. Единого критерия экологической ёмкости территории нет, но в
принципе может быть использована некая система критериев. С её помощью можно определить, хотя и ориентированные, но имеющие реальные основы предела допустимой совокупной антропогенной нагрузки на конкретные территории.
Оценка экологической ёмкости территории - это задача специальных исследований и служб. Но применение результатов, получаемых этими службами - уже один из важных элементов муниципальной экологической политики.
Во-вторых, как особую составляющую экологической обстановки необходимо учитывать здоровье населения. Именно состояние здоровья людей в большой степени зависит от экологической обстановки в целом. Но с другой стороны, оно само является показателем качеств местной среды обитания.
Медицинская география неопровержимо показывает территориальную привязку многих заболеваний и их связь с качеством среды обитания.
В-третьих, следует выделить выявление и учёт факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в муниципальном образовании. Разумеется, набор факторов обусловивших ту или иную экологическую ситуацию в конкретном образовании, специфичен. Однако ряд факторов следует отнести к числу общих, но имеющих конкретное проявление.
Прежде всего, требует анализа структура местной экономики. Такой анализ необходимо провести по нескольким принципиальным направлениям. Среди них необходимо определить тенденцию изменения ресурсоёмкости местной экономики и в этом контексте рассмотреть объём поступающих в окружающую среду отходов, загрязнений и т.п. В районах добычи минеральных ресурсов большое значение приобретают такие показатели, как загрязнение воздуха и воды, масштаб горновзрывных работ, размеры территорий, требующих рекультивации.
Особый показатель приобретает такой показатель, как уровень концентрации антропогенных воздействий, а следовательно, и оценка локальных резервов экологической ёмкости территории.
В ходе такого анализа выявляются и ранжируются основные причины неблагополучия в экологии муниципального образования, степень их распространённости, становятся более очевидными пути устранения или нейтрализации этих причин.
Набор путей и средств может быть очень широким. В одних случаях необходимо модернизировать материально-техническую базу конкретных производств, в других - внедрить новые технологии, в-третьих - перепрофилировать предприятия или же передислоцировать их.
Для современной России характерна морально устаревшая и физически изношенная материально-техническая база большинства отраслей, преобладание безнадёжно устаревших технологий, чрезвычайно высокая отходность производств.
Поэтому перевод экономики на путь всесторонней интенсификации производства, внедрения прогрессивных технологий, многообразного ресурсопользования и т.п. - всфэто именно те экономико-технологические меры, которые уже сами по себе могут способствовать оздоровлению экологической обстановки.
Здесь названа лишь часть многообразного арсенала средств, применение которых позволяет регулировать и оздоровлять экологическую обстановку на муниципальном уровне. Выбор таких средств с учётом местной специфики, их применение и формирование необходимых для этого финансовых, материально-технических и других ресурсов - одна из главных задач экологической политики на муниципальном уровне.
Как права, так и обязанности органов местного самоуправления в отношении проведения местной экологической политики имеют приоритетное значение перед другими уровнями управления.
Важнейшим финансовым инструментом реализации муниципальной политики в области экологии и охраны окружающей среды является комплекс источников финансирования природоохранных проектов. Перечень существующих потенциально возможных источников финансирования природоохранной деятельности включает: а) Российские . источники финансирования (федеральный, региональный и
муниципальный бюджеты, экологические фонды, собственные средства предприятий, фонды отраслевых министерств, коммерческие займы банков, инвестиционные венчурные фонды, платежи за природные ресурсы); б) внешние источники финансирования (международные организации, двусторонние соглашения, международные финансовые институты).
Экологическая политика должна быть обоснована результатами анализа состояния и компонентов городской среды, проведением стратегической экологической оценки и экологической оценки риска, формулированием экологических проблем, определением приоритетов и аспектов, постановкой целей и задач, согласованием с экономической и социальной политикой города.
Осуществление экологической политики обеспечивается организационно (создание специальных структур при городской администрации, например совета по устойчивому развитию и экологической безопасности), управлением мероприятиями и обучением персонала, отвечающего за реализацию политики, информационными, научными, экономическими и финансовыми ресурсами, аудитом системы экологической политики и функционированием общегородской системы экологического мониторинга, разработкой и выполнением общегородских планов, программ и проектов оздоровительного, природоохранного и ресурсосберегающего направлений.
Этапы разработки и функционирования системы экологической политики города представлены схемой на 13. Фундаментом политики, средством проведения и индикатором ее эффективности являются разрабатываемые и выполняемые в рамках этой политики программы (планы и проекты), которые можно выделить в соответствующие пакеты (комплексы) по ряду характерных признаков.
Комплекс программ финансово-экономического характера призван обеспечивать как функционирование экологической политики в целом, так и выполнение программных направлений экологического блока. Это становление полноценного рынка экологических услуг, развитие системы экологического страхования и экологического аудирования, привлечения
экологических фондов, введения системы экологической сертификации (добровольной и (или) обязательной), создания рынка НИОКР, содействие добровольной экологической деятельности и внедрение систем экологического менеджмента на основе международных стандартов ISO 14000, обеспечение лицензирования всех экологически опасных (в том числе -потенциально) видов деятельности.
Комплекс программ информационно-аналитического характера призван обеспечить информационную поддержку принятия управленческих решений администрацией города , координацию работ по созданию и функционированию информационной системы экологических и природоохранных служб города, широкое распространение достоверной и своевременной информации о состоянии окружающем природной среды и информирование населения и общественности об экологической ситуации и принятых решениях в области экологической безопасности. В программах информационного блока должно быть предусмотрено создание банков данных:

• источников воздействия на природную среду (включая количественные и качественные характеристики сбросов и выбросов загрязняющих веществ, промышленные и муниципальные отходы);
• технологий использования и обезвреживания отходов; состояния компонентов среды (атмосферный воздух, водные ресурсы, почва и земельные ресурсы, ландшафт, недра и минеральные ресурсы) и инфраструктуры города (транспортные системы, городские застройки, жилищно-коммунальное хозяйство, топливно-энергетический комплекс и т.д.);
• экологически опасных факторов и влияния городской среды на здоровье населения;
• законов и нормативно-правовых актов в области экологии и охраны окружающей среды;
• методических материалов по всему спектру экологических и природоохранных вопросов.

13. Этапы разработки и функционирования муниципальной экологической политики.
Особое значение имеет географо-экологическая информационная система оценки качества городской среды (с использованием ситуационно-картографического анализа территории расположения города), которая позволила бы:

• изучать величины параметров, характеризующих состояние природной среды;
• наблюдать изменение этих величин на различных участках территории;
• -выделять зоны наиболее и наименее благополучные по различным показателям качества среды; оценивать соотношение величин участков с различной степенью проявления того или иного параметра; для конкретной точки пространства получать значения по всем характеризующим ее параметрам качества городской среды;
• получать комплексную оценку состояния окружающей среды по совокупности всех показателей.

Комплекс программ по ограничению антропогенного воздействия па природную и городскую окружающую среду должен включать:

• ведение кадастров природных ресурсов, эффективное и рациональное использование земель;
• программы поддержания и развития городской инфраструктуры и систем жизнеобеспечения (в первую очередь, жилищно-коммунального хозяйства, систем водо- и энергоснабжения, транспорта, дорог и т.п.), включая программы Охрана и рациональное использование водных ресурсов, Питьевая вода;
• территориальную или городскую программу Обеспечение экологической безопасности окружающей среды и населения при обращении с отходами производства и потребления;
• программы Охрана атмосферного воздуха и рассмотрение проблемы трансграничного переноса загрязняющих веществ с соседними городами, территориями и регионами;

• содействие выполнению актуальных научно-технических разработок по снижению техногенных нагрузок на городскую экосистему, внедрение современных и экологически безопасных технологий в промышленном (отраслевой разрез), агропромышленном секторах и сфере услуг;
• деятельность по сохранению биоразнообразия, экосистем и ландшафтов, особо охраняемых природных территорий, озеленению города, решению рекреационных проблем.

В пакете программ социально-экологического характера необходимо предусмотреть:

• систему социально-экологического мониторинга и систему оценки и управления социально-экологическим риском;
• медико-экологический прогноз и программы реабилитации здоровья населения, сохранения и улучшения здоровья детей и подростков с учетом природных, социальных и поселенческих факторов риска, улучшения качества пи-.тания;
• целевая программа экологического домостроения, меры, направленные на социально ориентированное жилищное строительство, учет экологических последствий экономического и градостроительного развития;
• программы непрерывного экологического образования, экологического воспитания, просвещения и экологического сознания и культуры.

Классификация органов местного самоуправления

Глава 5Современные модели организации аппарата местной власти
5.1. Классификация органов местного самоуправления
Классификации органов местного самоуправления, как и любые классификации, не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они являются определённым приёмом, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо объективные основания для классификации.
Эти основания формируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.
При изучении органов местного самоуправления, как субъектов управления муниципальным хозяйством используем классификацию их по следующим признакам:

• способу образования;
• назначению (степени специализации);
• предметам ведения;
• способу принятия решений;
• типу исполняемых функций

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, нужно только отметить обязательность выборного органа в муниципальном образовании как одного из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа), на основе назначения(местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам(комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т. п.
Точно такая же классификация может быть применением другого признака - способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т. е. выборы являются способом не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением
непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).
Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие -другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры. Это будет рассмотрено ниже, при построении моделей структурной организации местного самоуправления.
По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения - отраслевые органы, т. е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер. Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.
Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием,
здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.
Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие.
С этой точки зрения, вводимые признаки классификации оправданны, так как позволяют с учётом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством. При этом речь не идёт о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объём муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна
общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупнённые структурные - подразделения органов местного самоуправления. В приведённых примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.
Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесённые к ведению местного самоуправления, но и
исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно учитывать.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально- финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.
Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично. Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен, и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения.
Самый очевидный пример - представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление
интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.
Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность - прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения.
Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально, скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В политическом плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предложения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п. ). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности. По названным причинам следует со всей серьёзностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному направлению деятельности и учитывать этот фактор при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования

Глава 12.Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования
12.1 Понятие комплексного социально-экономического развития муниципального образования
Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований регулируется Федеральный законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и отнесено к полномочиям местного самоуправления.
Понятие комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования впервые встречается в современной правовой системе России, не раскрыто в основополагающем Федеральном законе, и поэтому требуется его современная трактовка.
Прежде чем приступить к изложению базового понятия комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования необходимо более подробно остановиться на таких понятиях, как поселение и муниципальное образование.
Термин поселение имеет очень широкое значение. Словарь русского языка С.И. Ожегова поселение определяет как населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает. Под населенным пунктом С.И.
Ожегов понимает общее название мест с постоянными жителями, используемое как правило, в официальных отношениях. В Конституции Российской Федерации используется термин поселение. Основной Закон различает городские и сельские поселения. Под поселением в настоящей главе будем понимать
место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди.
.Понятие муниципальное образование вошло в употребление с появлением Гражданского кодекса РФ (1994 г.). Это обусловлено необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правоотношений, какими являются городские, сельские поселения и другие территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Гражданском кодексе Российской Федерации прямых определений понятий поселения и муниципальное образование не дается. Понятие муниципального образования в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (ч.1 ст.1) определяется как городское, сельское поселение, иная населенная территория... в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Причем данное понятие уточняется в ч.3 ст.61 цитируемого федерального закона, где устанавливается, что наличие муниципальной собственности не является, строго говоря, обязательным признаком, и в особенности на момент вступления указанного Федерального закона в силу.
Сопоставляя Конституцию Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральным закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, можно сделать заключение, что под муниципальными образованиями понимается и некая территория, в пределах которой проживающее на ней население (не обязательно компактно и оседло) осуществляет функцию самоуправления и часть городской территории (района в городе), приобретшая статус муниципального образования, позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление.
Как частный случай, муниципальное образование и поселение в правовом отношении могут означать одно и то же: если поселение имеет статус муниципального образования, то понятие поселением и муниципальное образование совпадают.
Рассмотрим основные принципы, определяющие содержание понятия развитие. Краткая философская энциклопедия дает следующую трактовку понятия развитие: Развитие закономерное изменение материи и сознания, их уневерсальное свойство...Развитие бывает или экстенсивным проявлением и увеличением уже имеющегося, или интенсивным, т.е возникновением качественно новых форм. Развитие бывает экзогенным, т.е. ненастоящим, неподлинным., определяемым окружающим миром или эндогенным, т.е. настоящим развитием, источник которого и находится внутри самого развивающегося.
Таким образом, применение понятия развитие муниципальным образованием может быть представлено в виде нескольких подходов, из которых наибольший интерес представляют следующие два, когда развитие муниципального образования это:
1) выход на новый качественный уровень (интенсивное) через проявление воли субъекта, расположенного внутри (эндогенное), т.е. преимущественно через органы местного самоуправления;
2) увеличение количественных показателей уже имеющихся форм организации жизнеобеспечения (экстенсивное) за счет внешнего воздействия (экзогенное), т.е. преимущественно на основании решений органов государственной власти.
При первом подходе процесс развития - это процесс, в значительной степени определяемый волей субъекта, находящегося внутри субъекта развития. При втором подходе понятие развитие содержит процесс изменений преимущественно под действием внешних сил. Еще раз
подчеркнем, и первый, и второй .подходы определяют некоторый закономерный процесс изменений, однако, в первом случае в большей степени предполагается проявление чьей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается преимущественно под действием внешних обстоятельств (независимо от воли субъекта, расположенного внутри объекта развития).
Современные экономические условия и состояние законодательства требуют от нас принять содержание понятия развитие таким, как оно продемонстрировано в первом подходе. Очевидно, второй подход олицетворяет ситуацию недавнего прошлого, когда условия развития поселений задавались преимущественно извне.
Понятие социально-экономической развитие не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию, хотя в соответствии с п.4 ч.2 ст. 6 упомянутого выше Федерального закона комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено к ведению местного самоуправления вне зависимости от социально-экономического состояния муниципального образования.
Под строгим смыслом слов здесь понимается то, что экономические законы и законы развития общества (социальные законы) не являются в чистом виде проявлениями чьей-либо субъективной воли, а в основном отражают объективные экономические и социальные связи. В этом смысле не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие, даже в том случае, когда этого требует Федеральный закон. И речь здесь идет не о временных экономических трудностях или недостатках законодательства, не обеспечившего финансово-экономическую базу местного самоуправления, а о потенциальной возможности устойчивого социально-
экономического развития муниципального образования в пределах существующих границ.
Принципиально разные экономические основы развития сельских и городских поселений предполагают различные механизмы комплексного социально-экономического развития города и села. Важным критерием развития, по-видимому, должна стать его устойчивость в отношении внешних факторов. На сегодня не все города, не говоря уже о сельских поселениях, могут осуществить самостоятельное развитие своих территорий.
Это, в частности, связано с тем, что время возникновения и развития многих современных поселений совпало с периодом индустриализации, которая проходила в условиях административной (сверхцентрализованной) экономики.
В России многие малые города возникали и формировались в связи со строительством крупных промышленных объектов и в результате стали заложниками экономического состояния соответствующих отраслей промышленности.
Таким образом, учитывая вышесказанное, комплексное социально-экономическое развитие следует относить к компетенции муниципальных образований, которые являются самостоятельными городскими поселениями. Для остальных муниципальных образований их самостоятельность осуществления собственных планов социально-экономического развития должна быть дополнительно исследована в каждом отдельном случае.
Таким образом, приходим к выводу, что местное самоуправление - это источник развития муниципальных образований в правильной трактовке понятия развитие.
Итак, развитие в правильном его понимании связано с местным самоуправлением, т.е. развитие и по существу, и в соответствии с законодательством - функция местного самоуправления.
Трактовка понятия развитие муниципального образования связано с пониманием масштабов и глубины
комплексного социально-экономического развития. Мнение по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.
Позиция первая заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием понимается развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления можно отнести тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает развитие не только инфраструктуры муниципального образования, но и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением собственной хозяйственной деятельности.
Позиция вторая сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования в отношении поселений понимается генеральный план застройки или генеральный план капитального строительства.
Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то понятие комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования должно относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к
местному самоуправлению, развитие духовной жизни муниципального образования и др.
Рассмотренные выше точки зрения и существующее законодательство предоставляют возможность дать следующее определение. Под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменения в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства.

Методы изучения общественного мнения

11.2. Методы изучения общественного мнения
Социологической науке известны несколько методов изучения общественного мнения. Выбор метода сбора информации зависит от целей и задач стратегического плана. Чаще всего приходится использовать комплекс методов - изучение документов, наблюдение, опросы, эксперимент и другие.
Наблюдение: изучение общества, общественного мнения, общественных настроений, социальных процессов в их естественном состоянии. Наблюдение может быть внешним, сторонним, когда социолог не является сам участникам какого-то социального процесса, или внутренним, включенным, когда социолог сам становится членом изучаемого коллектива, субъектом социального процесса. Наблюдение дает первичную информацию, которая затем может анализироваться, оцениваться, сравниваться, систематизироваться с целью создания портрета изучаемого социального объекта.
Анализ статистических материалов: изучение документации, отчетов, справок, протоколов, статистики, материалов прессы, фактических данных, т.е. не непосредственного бытия социального объекта, а его отражения в первичной (как правило, вербальной) форме - документации. Скажем, изучение структуры и динамики платежеспособного спроса населения на те или иные товары на основе статистических данных о доходах и расходах определенных категорий населения. Используя статистические материалы, социолог воспроизводит состояние объекта в категориях социологии и выявляет тенденции развития объекта.
Интервью: это исследование объекта в форме заданного З^стного опроса субъекта социума с целью получения социологической картины объекта в определенный период времени. В качестве социальных субъектов, респондентов для интервью избираются, как правило, типичные представители какой-либо социальной группы, эксперты-профессионалы,
известные лидеры. Не исключена случайная выборка. Результаты интервью могут представлять индивидуально-личностный интерес (интервью с известным артистом или лидером партии) или социально-типологический интерес (мнения типичных представителей определенной социальной общности).
Сеть интервьюеров: Крупные опросные центры изучения общественного мнения проводят опросы достаточно часто -несколько раз в месяц. В этой ситуации стало экономически оправдано создание постоянной сети интервьюеров. В большинстве центров принята двухступенчатая система управления такой сетью.
В каждом населенном пункте отобранном в выборку, или в группе населенных пунктов живет и работает менеджер сети. Каждый менеджер управляет работой группы из интервьюеров в данной местности.
Сеть интервьюеров является ядром каждой опросной организации, и поэтому ее работе уделяется основное внимание. Подбор менеджеров, интервьюеров, их обучение, контроль над их работой, совершенствование системы оплаты - важнейшие элементы работы полевого отдела опросного центра, и эта работа никогда не кончается.
Анкетирование: Эта форма заданного письменного опроса субъектов социума (групп, общностей) с целью получения созокзшкого представления о состоянии и функционировании зтого субъекта. Анкета или опросный лист включает в себя серию открытых (без конечного варианта возможных ответов) или закрытых (с конечным набором вариантов ответов) вопросов.
Метод самозаполнения анкет респондентом почти полностью ушел в прошлое и в серьезных профессиональных опросных организациях используется лишь в специальных случаях. Доминирующим стал метод интервью на дому.
Стоимость опроса методом интервью достаточно велика, и сегодня на повестку дня все настойчивее встает вопрос о
поисках альтернативных путей. Телефонный опрос видится как кардинальное решение многих проблем, но все еще слабый уровень телефонизации в стране и очень высокая стоимость переговоров пока не позволяют применить его в полном масштабе.
Оперативность опроса - другое требование, которое обычно сопутствует опросам общественного мнения. В чисто научных опросах вопросник часто бывает столь сложен, что интервьюер даже при длительной тренировке делает большое количество ошибок. Эти два обстоятельства привели к идее использования портативного компьютера вместо бланка анкеты.
В таком случае программа, заложенная в компьютер, отслеживает логику ответов респондента и позволяет использовать очень разветвленные опросники со многими сценариями ответов.
Все перечисленные методы изучения общественного мнения, достаточно широко применяемые в социологии, несут оценочный характер исследований и не могут служить непосредственным выражением воли участвующих в этих опросах граждан, тем более, что проведение указанных исследований не закреплено законодательно.
Наиболее объективным методом изучения общественного мнения, как формы прямого волеизъявления граждан, является референдум.
Конституция РФ включила референдз'м в механизм реализации народовластия в стране как высшее и непосредственное выражение власти народа, а также в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме.
Местный референдум наряду с референдумом Российской Федерации и референдумами субъектов Федерации является составной частью системы референдумов в Российской Федерации, посредством которых народ осуществляет свою власть непосредственно.
Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, пс важнейшим вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, законами и уставами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.
Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образов, местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важных для местного самоуправления вопросов.
В нашей стране в течение многих десятилетий референдумы не проводились, а возможность их проведения на местном уровне даже не предусматривалась законодательством. Впервые понятие местный референдум было использовано в статье 2 Закона Российской Федерации О местном самоуправлении в Российской Федерации (1991г.)
Действующая Конституция Российской Федерации (ст. 130) закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать е референдуме (ст. 32)
Основные вопросы организации и проведения местных референдумов регулируются Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст 22).
В местном референдуме имеют право участвовать все граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на , территории муниципального образования, обладающие избирательным
правом. Не имеют право участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
В соответствие с международными договорами Российской Федерации в местных референдумах вправе участвовать и иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципального образования
Принципом проведения местного референдума является участие в нём граждан на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Это участие является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, а также на его свободное волеизъявление.
Деятельность комиссий референдума при подготовке и проведении местного референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов осуществляется открыто и гласно.
Проведение местного референдума в случаях и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, является обязательным. Инициатива проведения местного референдума принадлежит как представительному органу местного самоуправления, так и гражданам, имеющим право на участие в референдуме.
Общий порядок реализации инициативы проведения местного референдума установлен Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав (ст.ЗЗ). Согласно ему каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу в количестве не менее 10 человек для проведения местного референдума Инициатором проведения может также выступать избирательное объединение, действующий устав которого зарегистрирован органами юстиции не позднее, чем за один год до дня референдума. В этом случае руководящий орган такого избирательного объединения, либо руководящий орган его регионального, местного отделения, местной организации
выступает в качестве инициативной группы по проведению местного референдума независимо от своей численности.
Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию, а в случае её отсутствия - б представительный орган местного самоуправления, с ходатайством о регистрации группы.

Межселенные территории - за пределами границ поселений.

Инвестиции - вложения средств в определенные предприятия, дело, в целях получения дохода;
Инновации - изменения, ведущие к улучшению работы, повышению эффективности; деятельность по разработке и реализации нововведений;
Интеллектуальная собственность - результат творческой деятельности человека в производственной, научной, литературной и художественной областях.
Объектами интеллектуальной собственности являются, например, в области промышленной собственности, изобретения, товарные знаки, промышленные образцы, полезные модели, фирменные наименования и т.д., ноу-хау.
Объекты авторского права литературные произведения: научные статьи, отчеты о научных исследованиях, программы для ЭВМ и др.;
Информация - отражение в сознании человека окружающей его действительности. Совокупность сведений о состоянии управляемой системы и среды ее функционирования;
Информационно-аналитическая система - система сбора, накопления, обработки и выдачи информации органам местного самоуправления и населению, необходимой для принятия оптимальных управленческих решений, создания банков данных, организации обратной связи и социального контроля;
Информационное пространство местного сообщества -среда сигнальных импульсов, в которой происходит их упорядочение в оценке решаемых местных проблем;
Инфраструктура (инженерная, транспортная, социальная и др.) - комплекс сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования, а также объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающий устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий;
Исполнитель (поставщик, подрядчик) муниципального заказа - гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, или юридическое лицо, заключившее договор (контракт) на исполнение муниципального заказа;
Кадровый потенциал местного сообщества - состав квалифицированных специалистов, из которого в процессе самостоятельного решения местных проблем под свою ответственность отбираются, обучаются и с согласия населения выдвигаются кадры на муниципальную службу.
Кадровая политика местного сообщества - принципы и направления работы с населением, определяющие требования к кадрам, их отбору, подготовке, перемещению, формированию резерва.
Качество управления - комплекс характеристик управления, отражающих потребность и возможность высокой социально - экономической эффективности управления.
Климат (социально - психологический) - комплексная характеристика социально - психологических отношений, существующих в местном сообществе.
Критерии оценки эффективности управления - конкретные признаки, на основе которых производится оценка состояния местного сообщества, уровня его социального, экономического и духовного развития.
Коллегия администрации - консультативный совещательный орган, образованный при главе местной администрации в составе руководителей подразделений.
Конкурсная комиссия - постоянно или временно действующий орган, который образуется представительным органом власти местного самоуправления и осуществляет размещение муниципального заказа путем проведения торгов и иными способами, установленными настоящим российским законодательством.
Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории:
Концепция развития местного сообщества - определенный характер понимания местных проблем, обоснование и видение центральной идеи - целостного развития местного сообщества. На ее основе разрабатываются стратегии. Концепция задает стратегии цели, а стратегия обеспечивает их реализацию, разрабатывает технологии получения оптимального результата при наименьших затратах.
Корпоративная (организационная) культура местного сообщества - система формальных и неформальных правил, норм жизнедеятельности, обычаев, нравов, традиций, индивидуальных и групповых интересов, особенностей поведения жителей, отличающаяся показателями удовлетворенности условиями жизни, уровнем взаимного сотрудничества, идентифицирование людей с сообществом и целями его развития.
Корпоратизм - принцип организации общественной жизни на основе свободного взаимодействия людей в социальной организации, синтез новейших достижений капиталистического и социалистического образа жизни, вбирающий в себя жизнеспособные элементы частного и общественного способов производства, утверждающий баланс интересов в обществе и открывающий простор инициативе разных субъектов социального действия.
Красные линии - границы, отделяющие территории кваргалов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях.
Линии регулирования застройки - границы застройки, устанавливаемые при размещении зданий, сооружений, строений с отступом от красных линий или от границ земельного участка;
Лицензирование - выдача на определенных условиях разрешений (лицензий) на право осуществления определенных операций; передача прав одним лицом другому лицу в обмен на гонорар или лицензионный платеж.
Личностные ресурсы местного сообщества -сбалансирование желаний, возможностей, обязательств и стремлений личности в решении местных проблем, проявляющихся в установках хочу, могу, надо, стремлюсь.
Лобби, лоббизм, лоббирование - действия государственных органов, законодательных, исполнительных, судебных властей, направленные на поддержку отдельных отраслей и сфер экономики регионов, предприятий, социальных групп, продиктованные не объективной необходимостью, а заинтересованностью, иногда -подкупом должностных лиц.
Межселенные территории - за пределами границ поселений.
Межевание - установление границ землепользовании как застроенных, так и подлежащих застройке территорий в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и застройки городов и других поселений, иными документами территориального развития.
Менталитет - характеристика индивидуального и общественного сознания, образ мыслей, определяющий модели поведения, отношение к действительности, восприятие идей. Определяет многие особенности муниципального управления;
Местный референдум - высшее непосредственное выражение власти местного сообщества, выявление путем местного голосования воли населения по вопросам местного значения;
Местное сообщество - население, проживающее в муниципальном образовании, объединенное общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) решении вопросов местного значения;
Местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляется органами местного самоуправления.
Местные власти - население соответствующей локальной территории (муниципального образования), обладающее собственными властными полномочиями в отношении этой территории и реализующее указанные полномочия как непосредственно, так и через делегирование их своими представителями - муниципальными органами власти.
Местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами.
Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению местных
проблем непосредственно или через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно доживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Метод управления - способ воздействия на человека и группу, который определяется выбором и использованием действующих рычагов и их ролью в деятельности человека. Следует отличать методы управления от методов, используемых в процессах управления (методов анализа, расчета, моделирования, оценки и пр.).
Методы муниципального управления - совокупность приемов и способов воздействия на управляемые объекты местного сообщества для достижения поставленных целей. К ним относятся: самоуправление, социально-экономические, социально-психологические,организационно-административные методы.
Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Минимальные государственные социальные стандарты -государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

Модели местного самоуправления за рубежом

1.5. Модели местного самоуправления за рубежом
Зарубежный опыт местного самоуправления представлен несколькими типами организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять:
- англо-саксонскую муниципальную систему;
- континентальную (французскую) модель местного управления;
- местное (коммунальное) самоуправление в Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности местного самоуправления. Англо-саксонская муниципальная система сложилась в
Великобритании - родине классических муниципальных форм. Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Новой Зеландии, Австралии и др.
Одна из характерных черт этой системы - отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы выполняют свои задачи. Так, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в иных областях, в частности, в области образования (министерство образования), в сфере социальных услуг (министерство здравоохранения) и др. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается * согласованием вопросов с соответствующими министерствами.
Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др.
Другой характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является утвердившийся в XIX в. в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом.
Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Это предопределяло роль британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти. С 1689 по 1832 гг. парламентом было принято более 200 таких актов, создавших основу для принятия в 1834 г. закона о попечительстве бедных, который считается актом, положившим начало современной системе местного управления.
Этот акт предусматривал создание управленческой системы, постоянно работающей с оплачиваемым аппаратом, которая стала основой деятельности всех местных властей. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия, связанные с ликвидацией нищеты.
В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях был в основном установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Данный акт предусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседания и т.д. Этими и последующими актами парламентом в течение столетия была создана современная система британских муниципальных органов.
Великобритания подразделяется на 4 региона: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию, которые имеют свои особенности в организации местного управления. В Англии в систему местного самоуправления входят: районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций: (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы.
В последние годы в Великобритании предпринимались меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления.
Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по
осуществлению контроля за работой местных представительных органов.
Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы.
Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют так же местные и частные парламентские суды, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а так же акты делегированного (субординационного) законодательства.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.
Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные ещё в конце XVIII - начале XIX в., существенно отличались, от лежащих в основе организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест.
Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности.
Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тыс. В большинстве своём они малочисленны: 90 коммун насчитывают менее 2 тыс. жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр
осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства в департаменте - префекта, который наблюдает за законностью принимаемых решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены как противоречащих закону.
Муниципальный совет может быть распущен указом президента страны. Указ должен быть обоснованным, т.е. содержать изложение причин, побудивших президента распустить муниципальный совет. Как показывает практика, муниципальный совет может быть распущен, если он не в состоянии обеспечить управление общиной.
В случае серьёзного проступка, допущенного мэром при исполнении им своих полномочий, его деятельность может быть приостановлена на срок не более одного месяца по постановлению министра внутренних дел. Мэр также может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.
Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной государственной администрации. Кроме того, необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
Муниципальные реформы, проведённые в последние годы во Франции и Великобритании, в определённой мере сгладили различия двух основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, их полностью.
Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии, значительную роль в развитии которого в начале XIX в. сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой
формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введённый фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом. Образовывался коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительства органов власти.
Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общин. Самоуправление, согласно доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления.
Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций. Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:
Л - община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;
община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;
- община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.
Местное самоуправление в Германии, а также Австрии и Японии имеет сходство, как с англосаксонской, так и с Французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных формах управления на местах.
Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют 4 основных типа организационного устройства общин: (2)
2. Типы организационного устройства общин Германии.

Мотивация - побуждение человека или группы

Мониторинг - систематическое отслеживание процессов или тенденций, постоянное наблюдение с целью современной оценки возникающих ситуаций.
Мотивация - побуждение человека или группы к активной и эффективной деятельности, использование мотивов поведения человека в управлении его деятельностью. Мотивация является одной из важнейших функций муниципального управления.
Муниципалитет - в муниципальном праве европейских государств - единица социально-территориальной структуры общества, обычно город и прилегающие к нему местности, охваченные единой системой управления. В муниципальном праве России обычно применяется понятие муниципальное образование.
Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа.
Муниципальное право - право местного самоуправления. Относительно самостоятельное правовое образование в системе права Российской Федерации, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем.
Муниципальное предприятие - предприятие, находящееся в муниципальной собственности и используемое как инструмент экономической деятельности органов местного самоуправления.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Муниципальная собственность - собственность муниципального образования (средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли, природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество).
Муниципальное управление - организующее и регулирующее воздействие органов местного самоуправления на жизнедеятельность населения городских и сельских поселений в целях ее упорядочения и воспроизводства, опирающееся на их властную силу.
Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория в соответствии с законодательством Российской Федерации, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальная политика - система принципов, методов и ключевых направлений действий органов государственного управления и местного самоуправления, ориентированных на создание взаимосвязанных нормативно-правовых, финансово-экономических, организационных и социальных условий жизнедеятельности местного сообщества, а также эффективных стимулов его развития.
Муниципальный менеджмет - способ управления, отрасль знания и профессиональной специализации управляющих,
менеджеров, входящих в администрацию муниципального образования. Принципы муниципального менеджмента: точность, пунктуальность, верность слову и взятым обязательствам, высокая компетентность, ориентация на прибыль, доходность, на различные новации.
Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.
Муниципальные экономические отношения - это отношения граждан местного сообщества в сфере производства, распределения и потребления материальных продуктов и услуг на данной территории, особый способ производства материальных и духовных благ, основанный на местных средствах (предметы и орудия труда, местные работники).
Наукоград - муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом, под которым понимается совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую,
инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами науки и техники.
Некоммерческий муниципальный сектор экономики охватывает сферы деятельности, не связанные непосредственно с извлечением прибыли, а направленные на оказание услуг, оказание помощи и поддержки слабозащищенным людям: уход за детьми, больными, престарелыми, семейное консультирование. Соблюдение принципов морали и личной ответственности за свое поведение являются главными критериями оценки эффективности осуществляемой работы.
Нематериальные ресурсы территории - духовные, интеллектуальные, информационные, образовательные ноу-хау,
формирующие предпосылки для расширенного воспроизводства материальной производственной базы.
Норматив - организационное положение смягченного типа, допускающее отклонение от средней величины или устанавливающее диапазон возможного отклонения (минимальная и максимальная величина заработной платы, предельные сроки выполнения работы, допустимые и критические отклонения и пр.)
Норматив минимальной бюджетной обеспеченности -расчетный показатель необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.
Нормы поведения - настройка и самонастройка, оценка и самооценка, корректировка и самокорректировка мотивов поведения жителей в зависимости от ситуации. Принятые образцы внешней регуляции поведения в местном обществе: запрещающие, обязывающие и рекомендующие.
Общинная собственность - собственность, принадлежащая всему населению как целому.
Организация - одна из основных функций муниципального управления, заключающаяся в упорядочении деятельности людей путем установления регламентов, нормативов, дисциплинарных требований и ответственности. В основе организации муниципального управления - разделение труда, распределение функций и полномочий.
Организационное поведение - поведение человека, определяющееся его положением в организации (объем и масштаб полномочий, функции, лидерство, роли, мотивация, удовлетворенность работой и пр.).
Орган территориального общественного самоуправления - добровольное объединение для защиты общественных интересов граждан Российской Федерации, обладающих избирательным правом и проживающих на определенной территории, размер и численность проживающего населения
которой позволяют гражданам провести собрание (территория дома, подъезд дома, группы домов, квартала, микрорайона, поселка, хутора и т.п.).
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Полномочия местного самоуправления - закрепляемые в законодательном порядке права и обязанности, необходимые для выполнения возложенных на него функций.
Потребность - совокупность необходимых условий существования и жизнедеятельности человека в местном сообществе.
Правовая основа местного самоуправления - система нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его предназначения как института в общей системе управления.
Предвидение - способность человека предугадывать будущее, результат деятельности, возможное состояние. Функция муниципального управления, необходимая для разработки цели, осуществления планирования и предоставления общего результата согласованной деятельности местного сообщества.
Предметы ведения местного самоуправления -определенные в законодательном порядке вопросы местного значения, на которые распространяется его юрисдикция.
Предприимчивость - совокупность деловых качеств человека, характеризующих его способность к инициативной и рискованной деятельности, принятию нестандартных решений, определению условий и возможностей успеха.
Предпринимательство - вид деятельности человека в условиях рыночной эконс'мики, направленный на получение прибыли посредством организации собственного дела.
Представительный орган местного самоуправления -
выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Принципы муниципального самоуправления - правила, исходные положения и нормы поведения, которыми руководствуются органы муниципального управления в конкретных условиях местного сообщества. Они позволяют формировать систему муниципального управления и подбирать совокупность методов, необходимых для достижения поставленных целей.
Прогноз - научное предвидение возможного и закономерного состояния местного сообщества в будущем. Прогнозы необходимы для разработки стратегий муниципального управления.
Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами.

Муниципальная инвестиционная политика

Глава 10.Муниципальная инвестиционная политика
10.1 Сущность, содержание и цели местной инвестиционной политики
В современных условиях хозяйствования экономическое состояние муниципальных образований нашей страны во многом определяется умением и возможностями местных органов власти находить и применять на практике новые, нетрадиционные технологии развития экономических основ местного самоуправления. В ситуации, когда ни федеральный центр, ни субъекты Федерации не в состоянии полностью обеспечить местные органы власти необходимыми им материально-финансовыми средствами, именно подобные технологии являются гарантом обеспечения поступательного социально-экономического развития муниципальных
образований. Большинство таких технологий ориентировано на эксплуатацию внутренних ресурсов территорий, и в первую очередь различных элементов муниципальной собственности: земли, недвижимости, муниципальных предприятий и т.п.
Вместе с тем в современной практике муниципального строительства достаточно часто встречаются и такие ситуации, когда внутренних ресурсов муниципальных территорий становится явно недостаточно для дальнейшего развития местной экономики. И тогда у муниципалитетов возникает острая потребность во внешних по отношению к муниципальному образованию отечественных и зарубежных инвестициях, что обусловливает необходимость проведения грамотной муниципальной политики в этом новом для органов местного самоуправления направлении деятельности.
Законодательно установлено, что инвестициями являются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе на товарные знаки, кредиты, любое имущество или имущественные права, интеллектуальные
ценности, вкладываемые в производственную, предпринимательскую и другую деятельность с целью организации производства продукции, получения прибыли (дохода) или достижения других конечных результатов (повышения качества жизни населения, охраны природы и т.д.)1. Инвесторы могут выступать в роли вкладчиков, кредиторов, покупателей, выполнять функции любого участника инвестиционной деятельности, вправе владеть, пользоваться и распоряжаться объектами и результатами своих вложений.
Чтобы добиться значимых результатов в привлечении инвестиций, необходима разработка и реализация местной инвестиционной политики. Причем такая политика должна быть взаимообусловлена и взаимосогласована с другими муниципальными экономическими политиками.
В связи с этим сущность местной инвестиционной политики можно определить как целенаправленную научно обоснованную деятельность органов местного самоуправления по привлечению и эффективному использованию различного рода инвестиционных ресурсов для решения проблем комплексного социально-экономического развития муниципального образования, улучшения качества и уровня жизни населения, образующего местное сообщество.
Содержание местной инвестиционной политики в обобщенном виде может быть представлено следующими основными положениями:

• определение приоритетных социальных, экологических и экономических проблем обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, что увязывает местную инвестиционную политику с другими локальными политиками (финансовой, структурной и т.п.), составляющими в своей совокупности муниципальную социально-экономическую политику, обеспечивает реализацию стратегических и тактических целей развития муниципального образования;
• выбор и обоснование системы местных стратегических и тактических целей инвестирования, определение эффективных путей их реализации;

• разработка системы мер, направленных на привлечение на территорию местного самоуправления средств отечественных и зарубежных инвесторов, достаточных для реализации намеченных целей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления, решения широкого круга проблем обеспечения жизнедеятельности местного сообщества;
• согласование в необходимых случаях местной инвестиционной политики с региональными и федеральными структурами управления;
• создание действенной системы контроля за ходом реализации намеченных мер по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов.

Важнейшим условием практического воплощения муниципальной политики в сфере инвестиций является создание действенного механизма её реализации. К сожалению, данная задача в нашей стране решается пока с огромным трудом. Объективных причин, объясняющих подобную экономическую пассивность муниципалитетов, можно назвать несколько.
Во-первых, Россия является страной с высоким инвестиционным риском, что обусловлено такими факторами, как нестабильная политическая ситуация, частые смены правительства, плохо организованное и недостаточно развитое законодательство (прежде всего налоговое), высокая степень криминогенности и коррумпированности общества.
Во-вторых, муниципальные территории далеко не всегда обладают высокой инвестиционной привлекательностью, т.е. обеспечивают возможность получения высоких прибылей при невысоких рисках потери инвестиции.
В-третьих, инвестиционный голод, вызванный указанными выше факторами, определяет острую конкуренцию регионов и городов между собой за доступ к инвестициям, особенно тем, которые находятся под патронажем центрального правительства.
И, наконец, характерные для российской экономической ситуации в целом - высокие процентные ставки, отсутствие долгосрочных финансовых планов и надежных гарантий по возврату средств в перспективе.
При формировании местной инвестиционной политики необходимо ориентироваться на следующую систему принципов:

• целенаправленность;
• вариантность;
• избирательность;
• гласность

Целенаправленный характер политики предполагает выбор и обоснование конкретных для рассматриваемого периода целей инвестирования. Принципиальным здесь является рассмотрение инвестиционного процесса как средства укрепления экономической и финансовой базы местного самоуправления, доведения её до уровня, позволяющего реализовать намеченные рубежи социально-экономического развития муниципального образования. Другими словами, главные цели инвестиционной политики совпадают с конечной целью местной социально-экономической политики, а задачи её логически вытекают из существа проблем, возникающих в ходе её реализации.
Принцип целенаправленности реализуется непосредственно уже в ходе формирования местной инвестиционной политики, т.к. её ядро составляют цели инвестирования.
Принцип вариантности означает разработку и оценку возможных стратегий и тактик инвестирования. Практическая реализация этого принципа создаёт предпосылки для выбора наиболее перспективного с позиций местного сообщества варианта муниципальной инвестиционной политики.
Местная инвестиционная политика должна носить избирательный характер, т.е. осуществляться преимущественно в решении особо приоритетных социально-экономических проблем развития муниципального образования.
Инвестиционная политика должна разрабатываться в условиях гласности, если это не нанесёт ущерб государственной безопасности или не нарушит интересов участников инвестиционного процесса. Это позволит занять активную позицию всем потенциально возможным инвесторам, создать предпосылки для реализации социально и экономически эффективных инвестиционных проектов.
Местная стратегия инвестиций должна соответствовать ряду условий и требований, главные из которых следующие:

• социальная ориентация инвестиций, что означает, во-первых, приоритет социальных проблем при выборе направлений и объектов инвестирования; во-вторых, приоритет социальных и экологических факторов при оценке прочности анализируемых результатов и последствий инвестиций;
• местная ориентация инвестиций, что подразумевает приоритетное соблюдение интересов местного сообщества при принятии решений в сфере инвестиционной деятельности;
• соблюдение условия не навреди, что может быть обеспечено, например, введением института обязательной вневедомственной экспертизы инвестиционных проектов и предложений;
• реализация условия встречной инициативы, предполагающей активную позицию органов местного самоуправления по отношению к поиску и подбору инвесторов;
• использование различных форм инициирования инвестиционных проектов, направленных на решение проблемы местного сообщества.

Муниципальная экологическая политика

Глава 8.Муниципальная экологическая политика
8.1 Значение экологической составляющей муниципальной социально-экономической политики в современных условиях
Современные проблемы развития урбанизированных территорий вызывают необходимость разработки стратегии и конкретных путей такого социально-экономического развития города, которое отвечало бы в полной мере требованиям экологической безопасности.
Экологический императив является безусловным фактором в подходе к таким регионам, в которых опасное загрязнение или уничтожение природы стало реальностью.
Сущность муниципальной экологической политики состоит в деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологической безопасности населения, стабилизации и дальнейшего улучшения качества компонентов окружающей среды и всей экологической обстановки в целом. Такая политика включает цели, приоритеты и ограничения экологического развития муниципального образования и систему мер, направленных на их достижение. Любая политика должна иметь свои обоснование и концепцию.
Местная экологическая политика не исключение, стержнем её необходимо сделать концепцию природопользования и формирования среды обитания муниципального образования, опирающуюся на результаты комплексного анализа исходного уровня социально-экономического развития данной территории с углубленным анализом и прогнозом территориальной организации экономики муниципального образования, прогноза возможных экологических последствий намеченных направлений хозяйственной деятельности.
В конечном итоге концепция природопользования и формирования среды обитания человека после ряда
корректировок и наряду с другими частными концепциями должна быть положена в основу общей концепции социально-экономического развития муниципального образования.
Проведение самостоятельной муниципальной экологической политики в отдельном муниципальном образовании не освобождает его от ответственности перед субъектом более высокого уровня. Одновременно, будучи частью таксономической государственной системы, любое муниципальное образование вправе, как часть целого, рассчитывать на привлечение всей полноты ресурсных возможностей этого целого. Нельзя при этом не учитывать и некоторых потребительских сепаратистских тенденций, уже проявившихся за последние несколько лет.
Они выражаются в желании отдельных административных единиц получить максимум от природопользовательской деятельности, в том числе и ресурсопотребления, при минимуме ответственности.
Муниципальная экологическая политика должна быть совместима с экономической политикой и обеспечивать ее результатами эколого-экономического учёта и оценки природных и экологических ресурсов и активов. Экологическая политика должна также быть совместимой с социальной политикой, способствуя улучшению здоровья населения, созданию экологически благоприятных условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования, экологической структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии решений, относящихся к окружающей природной среде, и контролю над их выполнением.
Муниципальная экологическая политика базируется на следующих ключевых принципах и положениях:

• приоритет охраны здоровья населения от воздействия экологически опасных факторов;
• приоритет вопросов охраны окружающей природной среды при принятии социально-экономических решении на уровне города;
• соблюдение республиканского и федерального природоохранительного законодательства и экологических

стандартов при решении вопросов, затрагивающих проблемы экологии и защиты окружающей среды;

• следование режиму ответственности городских или территориальных природоохранных органов, органов муниципальной власти, а также организаций, учреждений и предприятий независимо от формы собственности или ведомственной принадлежности за состояние окружающей среды и природных ресурсов, разработка и реализация совместных мероприятий по охране окружающей природой среды;
• сочетание административных и экономических методов для предотвращения деградации и загрязнения окружающей природной среды;
• эффективное участия в сотрудничестве на федеральном и международном уровне для решения городских, территориальных, региональных и российских экологических проблем;
• экономическая эффективность и справедливость

В рамках разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления и действующего законодательства необходимо определить те полномочия, осуществление которых позволит эффективно добиться положительных результатов в сфере экологической безопасности города. На уровне городского управления эти полномочия должны быть детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природоохранной деятельностью и природопользованием в городе.
На местном уровне, по нашему мнению, целесообразно сконцентрировать следующие функции:

• учёт и оценка природных ресурсов, ведение кадастров природных ресурсов города и прилегающей территории;
• разработка и реализация местной политики в сфере экологического контроля, мониторинга, экологической экспертизы и экологического образования и просвещения;

• разработка и реализация городских или территориальных целевых программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов и природоохранной деятельности;
• использование экономических и финансовых инструментов природоохранной деятельности;
• контроль над соблюдением стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе нормативно-методических и инструктивных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;
• подготовка и распространение информации экологического характера;
• обеспечение экологической безопасности посредством экологически безопасного развития промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и агропромышленного хозяйства.

Муниципальная собственность

7.2.1 Муниципальная собственность
По ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая часть его, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закреплённое за муниципальными предприятиями и организациями согласно ст.
215 Гражданского кодекса Российской Федерации, составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования.
Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает следующий состав муниципальной собственности:

• средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество

Субъектом муниципальной собственности выступают местные территориальные органы управления. Состав объектов муниципальной собственности очень разнообразен. В составе муниципальной собственности находится жилищный фонд региона, имущество местных органов государственной власти, объекты, с помощью которых осуществляется коммунальное обслуживание населения, предприятий и организаций региона. К ним относятся сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения,
электроснабжения, объекты внешнего благоустройства, т.е. инженерная инфраструктура территории. Кроме того, к муниципальной собственности относятся предприятия и организации местного подчинения, деятельность которых непосредственно направлена на решение задач комплексного экономического и социального развития территорий. К ним относятся предприятия сельского хозяйства, промышленности, строительства, транспорта, торговли, бытового обслуживания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры.
Учёт муниципальной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Данное положение разработано в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Законом Российской Федерации Об основах Федеральной жилищной политики).
Положение определяет порядок учёта муниципальной собственности, приобретения и прекращения права собственности в отношении объектов муниципальной собственности, передачу их в аренду, безвозмездное пользование и доверительное управление, а также признание муниципальных жилых помещений непригодными для постоянного проживания и перехода их в нежилые.
Учёт муниципальной собственности осуществляется комитетом по управлению муниципальным имуществом путём ведения реестра объектов муниципальной собственности.
Основанием для включения в реестр или исключения из реестра объектов муниципальной собственности являются:

• решения органов государственной власти Российской Федерации;
• решения органов государственной власти республики, области;
• решения органов государственного самоуправления города, селения;
• решения суда, вступившие в законную силу;
• договоры купли-продажи, мены, дарения, иные сделки, не противоречащие Российскому законодательству.

Органы местного самоуправления муниципального образования управляют муниципальной собственностью самостоятельно (ст. 132 Конституции Российской Федерации). Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, которое находится в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых и передаваемых в пользование объектов.
Муниципальная собственность признаётся и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (ст. 8 Конституции Российской Федерации).
Объекты недвижимости (здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения), находящиеся в муниципальной собственности, могут подвергаться купле-продаже, обмену, дарению, аренде. Жилые помещения могут предоставляться во временное пользование, сдаваться в безвозмездное пользование на определённый срок, подвергаться доверительному управлению.

Муниципальная социальная политика

Глава 9.Муниципальная социальная политика
9.1 Цели, направления, механизм реализации местной социальной политики
Социальная политика представляет собой совокупность решений, принимаемых органами государственного управления, местными органами власти, работодателями, профсоюзами и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) и направленных на повышение уровня жизни членов общества (объектов социальной политики), а также мероприятий, способствующих практическому осуществлению этих решений. Социальная политика, по мнению специалистов сферы, охватывает два самостоятельных блока:

• собственно социальную политику, элементами которой являются социальная защита и поддержка населения, а также развитие на некоммерческой основе различных сфер деятельности, влияющих на уровень жизни людей;
• социальную политику в широком смысле, которая охватывает мероприятия и решения, затрагивающие все стороны жизни населения, включая обеспеченность людей товарами, жильём, услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, необходимыми денежными доходами, благоприятными экономическими условиями

Развитие самоуправления предполагает формирование соответствующего социального механизма, который наряду с хозяйственным механизмом общества является регулятором социальных процессов. Социальная сфера общества имеет собственные законы саморазвития. Социальные системы ориентируются на свою специфику, однако, нельзя создать систему экономической целостности, ориентируясь только на собственные интересы.
Местная социальная политика - широкая совокупность специфических факторов (цивилизационные особенности, национальные и культурные традиции, господствующие
религиозные и управленческие каноны и др.). Существует три основных уровня социальной политики, различающиеся по целям, функциям, субъектам и механизмам реализации. На верхнем федеральном уровне разрабатывается нормативно-правовая база, принимаются основные законы и формируется система взаимоотношений между субъектами разного уровня.
Утверждается бюджет, содержащий в своей расходной части статьи централизованного финансирования направлений социального развития, определяются перечни категорий населения, за социальную защиту и обеспечение которых несёт ответственность федеральный субъект управления. На уровне региональной социальной политики решаются задачи обеспечения комплексного, сбалансированного развития территории, конкретизируются и наполняются специфическим содержанием те или иные положения федеральных решений, вырабатываются механизмы их привязки к региональным проблемам. Местный уровень призван в значительно большей мере конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенные в рамках федеральной и региональной социальной политики, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований, учесть специфику демографических, экологических, ресурсных и прочих характеристик муниципального образования.
Местная социальная политика должна представлять собой комплексное, многослойное образование, стержнем которого являются требования федерального уровня. На них накладываются региональные требования, и вся эта система на местном уровне дополняется решениями и мероприятиями, предъявляющими дополнительные требования к системе социального управления. Современная социальная политика должна строиться с учетом следующих обстоятельств:

• приоритетность проблем социальной защищенности населения в условиях вхождения в рынок;
• повышение роли личного трудового вклада в удовлетворении материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения;

• формирование нового механизма обоснования и реализации социальной политики.

Основные сферы деятельности местных органов власти при проведении местной социальной политики:

• определение и оценка реального качества жизни всех социальных групп и слоев населения;
• прогноз возможных изменений положения социальных групп и слоев под воздействием экономических и социально-психологических факторов;
• разработка основных принципов, целей и задач формирования и реализации социальной политики;
• выявление общих и специфических проблем каждой из социальных групп;
• изыскание источников финансирования мероприятий;
• разработка проектов, программ и других мероприятий по решению социальных проблем;
• исследование отношений населения к предлагаемым проектам и программам;
• корректировка проектов и программ с учётом общественного мнения;
• реализация проектов и программ, включая контроль за реализацией.

Структура местной социальной политики должна быть чётко определена. Если учесть необходимость направленности социальной политики на совершенствование качества жизни населения соответствующей территории, то структура местной социальной политики заключается в следующих направлениях:

• политика повышения уровня жизни населения;
• политика обеспечения здоровья и продолжительности периода активной жизнедеятельности населения;
• политика формирования здорового образа жизни населения.

Повышение уровня жизни населения подразумевает прежде всего учет системы следующих показателей:

• денежные доходы населения и прожиточный минимум;
• цены и тарифы;
• покупательная способность денежных доходов и расходы населения;

• обеспечение населения товарами и услугами;
• потребление населением продуктов питания непродовольственных товаров и услуг;
• бюджет семьи по категориям населения, личное имущество граждан;
• обеспечение жильём, объектами хозяйственно-бытового назначения и коммунальными услугами;

При определении образа жизни населения учитывается:

• занятость населения, безработица, забастовки;
• образование и культура;
• социальная безопасность, правонарушения и преступность;
• обеспечение населения объектами культуры, искусства спорта, их доступность и степень использования;
• охрана окружающей среды;
• здоровье и продолжительность жизни населения;
• состояние здоровья и заболеваемость населения;
• развитие сферы здравоохранения, обеспеченность объектами здравоохранения и уровень обслуживания;
• экологическая безопасность.

Рассмотрим некоторые составляющие (частные политики) муниципальной социальной политики.
Социальная защита населения. Социальную защиту можно определить как систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным и социально -уязвимым слоям населения (в первую очередь инвалидам, пенсионерам, многодетным семьям и т.п.) - преимущества в пользовании ОФП прямую материальную и социально -психологическую поддержку в различных ее формах. Объектом социальной защиты является социально неблагополучные, малообеспеченные и нуждающиеся в помощи и поддержке группы населения.
Защита неблагополучных слоев населения не должна сводиться только к материальному содержанию. Они должны
быть значительно шире и направлены на поддержание социального статуса малообеспеченных и нетрудоспособных личностей в условиях сохранения их нормальных социальных связей и отношений, адаптироваться в новых социальных условиях.
Важнейшим направлением в процессе формирования и реализации программ социальной защиты населения должны стать программы социальной защиты. Основными требованиями к программам на этапе их формирования являются: учет основных направлений воздействия рыночных отношений на основные сферы жизнедеятельности населения; изменение ролей субъектов социальной защиты, то есть увеличения значимости негосударственных программ; определение социальных слоев и групп, которые принимают на себя основные удары и тяготы переходной экономики, анализ соотношений между бедными и богатыми, занятыми (частично или полностью) и неработающими, нуждающимися в различных формах поддержки и вспомоществования, их учет в процессе разработки программ; методологическое требование при приоритетах разработки программ социальной защиты - учет специфики развития территории, степени остроты и настоятельности решения социальных проблем.
Основными субъектами социальных программ являются органы территориального управления, которые с помощью законодательных, бюджетных и административных рычагов формируют и реализуют программы. Объектом выступает население в целом, являющееся при всей сложной внутренней структуре особой социальной общностью.
Демографическая политика. Сущность демографической политики заключается в формировании в долгосрочной перспективе желательного режима воспроизводства населения, что подразумевает сохранение или изменение тенденций в области динамики и структуры населения, рождаемости, смертности, семейного состава, внутренней и внешней миграции, качественных характеристик населения. Демографическая политика состоит из комплекса мер:

• экономических, к которым относятся пособия

• административно-правовых, к которым относятся законодательные акты, регламентирующие браки, разводы, положение детей в семье, условия занятости и режим труда работающих женщин-матерей, внутреннюю и внешнюю миграции;
• воспитательных и пропагандистских.

К числу задач муниципальных органов по разработке и реализации демографической политики относится необходимость:

• максимально учесть сложившуюся демографическую обстановку;
• предвидеть возможные демографические последствия социально-экономических решений, принимаемых на государственном и местном уровне, разработать и реализовать систему мер, направленных на смягчение сложившейся демографической ситуации и предотвращение будущих нежелательных тенденций в развитии населения.

Социальная политика в сфере охраны здоровь я. Социальную политику в области охраны здоровья можно определить как управление и регулирование процессов, способствующих оздоровлению населения. Задачи органов местного самоуправления в разработке и реализации социальной политики в области охраны здоровья населения заключается в рациональном сочетании решения проблем федерального значения и местных.
Органы местного самоуправления должны обеспечить эффективное включение мероприятий по охране здоровья в общую систему социальной политики, проводимой в регионе.
Жилищная политика. Органы местного самоуправления участвуют в формировании и реализации жилищной политики по ряду направлений. Планируют новую застройку с учетом фактора реальной платежеспособности населения. Учитывая снижение финансовых возможностей государства и большинства семей, не имеющих жилья или желающих улучшить жилищные условия, нужно ориентироваться на более скромные и экономичные жилищные стандарты, одновременно развивая строительную базу, новую технологию строительства и
внедряя удобные планировки жилья в соответствии с платежеспособным спросом населения. По мере роста благосостояния жителей жилищные стандарты должны улучшаться.

Образование, преобразование, упразднение муниципальных образований

3.2.2. Образование, преобразование, упразднение муниципальных образований
Вопросы образования, преобразования, упразднения муниципальных образований, также как и территориальная организация самоуправления нашли отражение в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации.
Местное самоуправление, согласно закону, осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учётом исторических и иных местных традиций. Закон предусматривает ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защиты конституционного строя.
Численность поселения не может служить препятствием в осуществлении права граждан на местное самоуправление.
В территорию муниципального образования входят земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования. Формы собственности и целевое назначение земель при этом не имеют значения. Законом декларируется учёт мнения населения при решении вопроса об
образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территории. Решение же этого вопроса законом отдаётся представительным органам местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом города.
На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации -городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление права местного самоуправления,
Инициатором установления и изменения границ при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований могут выступать как население, органы местного самоуправления, так и органы государственной власти. Изменение границ муниципального образования не допускается без учёта мнения населения соответствующей территории, без учёта исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон закрепляет за субъектами Федерации право законодательно устанавливать гарантии учёта мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Законом субъекта Федерации определяется и порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление или изменение их границ и наименований. Федеральное законодательство даёт широкие полномочия субъектам Федерации в решении вопроса федеральной организации местного самоуправления.
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами субъектов Российской Федерации - городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учётом мнения населения соответствующих территорий.
Таким образом, субъекты Федерации самостоятельно через свою законодательную базу определяют перечень территорий муниципальных образований, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципального образования, порядок установления или изменения их границ и наименований.

Организация изучения общественного мнения в муниципальном образовании

Глава 11.Организация изучения общественного мнения в муниципальном образовании
11.1. Значение общественного мнения для развития местного самоуправления
Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.
Первая из них включает формы непосредственной демократии, используемые в системе местного самоуправления. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, районов в городах, посёлков, сельских поселений, в которых осуществляется местное самоуправление.
Она играет особую роль в его реализации.
Эта роль определяется, прежде всего, тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения и ряда других обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления - его органов, имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые её формы (местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя её неотъемлемую часть.
Другую группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующих муниципальных образований.
Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей демократизировать аппарат управления и решать местные вопросы с гораздо большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики; оптимально сочетать интересы и права человека и интересы регионов и государства в целом.
Отдельную третью группу составляют организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление.
Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп. Они трансформируют эти интересы и традиция в активное гражданское поведение, практическую работу.
Как видно из характеристики организационных форм местного самоуправления, первая и третья формы основываются на выражении общественного мнения местного сообщества.
Общественное мнение - это сложное многомерное, изменчивое духовное явление, исчерпывающее определение которого дать практически не представляется возможным. В наиболее общем виде общественное мнение можно определить как коллективное оценочное суждение людей по вопросам,
представляющим совместный интерес. Оно может существовать только через индивидуальные мнения, однако не является их простой суммой.
Общественное мнение - это специфическое духовное явление, которое, вырастая из определенных характеристик массового сознания, приобретает качественно новые черты: оно представляет собой мнения, сгруппировавшиеся вокруг определенного интереса или системы интересов и мобилизованные на их защиту, т.е. приобретает определенные силовые параметры.
Общественное мнение представляет собой одновременно психологическое и социологическое явление, ибо оно формируется и функциокирует в процессе межличностного взаимодействия и обусловлено факторами социального порядка.
Субъект общественного мнения - это социальная общность, обладающая совместным интересом и стремящаяся к его защите, применительно к местному самоуправлению - это местное сообщество.
Выражение общественного мнения - наиболее демократическое участие сообщества муниципального образования в местном самоуправлении, в решении наиболее актуальных вопросов, отнесенные законодательством к компетенции местного самоуправления.
Проблематика изучения общественного мнения на местном уровне сводится в основном к изучению удовлетворенности уровнем и качеством жизни, отношения к экономическим проблемам, вопросам социальной справедливости, позиции общественности по различным аспектам деятельности представительных и исполнительных органов власти муниципального образования.
В социально-экономическом и политическом развитии местного самоуправления общественное мнение как выражение демократических основ государства, должно иметь решающее значение.

Основные элементы системы управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования

12.3.3 Основные элементы системы управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
Управление развитием муниципального образования и управление конкретными программами и проектами комплексного социально-экономического развития - это различные понятия, отличающиеся как масштабом, так и методами управления. В настоящем разделе рассмотрим основные этапы управления комплексным социально-экономическим развитием на примере управления отдельным конкретным проектом, который может быть частью более общей программы. Задача упрощена с тем, чтобы нагляднее показать суть управления программами развития.
Управление программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования принципиально не отличается от управления отдельным проектом, однако значительно возрастает число связей и необходимых при этом согласованных процедур. Рассмотрим этапы управления.
Этап сбора и обработки информации для органов местного самоуправления в условиях реального самоуправления приобретает важное значение. В условиях самоуправления это не просто сбор информации для осуществления статистической отчётности. Информация становится реальным инструментом управления. Поэтому вопросам информационного обеспечения органов местного самоуправления должно уделяться самое пристальное внимание. Экономить на оборудовании и подготовке кадров в сфере информации нецелесообразно, важно не ошибиться в стратегии приобретения оборудования.
Пословица скупой платит дважды при приобретении вычислительной и организационной техники всегда подтвердится, если органы местного самоуправления пойдут по пути экономии средств за счёт отказа от приобретения необходимого оборудования.
Информацию, которую необходимо собирать, обрабатывать и хранить, можно условно разбить на две части: информация для внутреннего использования (внутри муниципального образования) и для внешнего использования в соответствии с нормативно-правовыми актами, например по программам сбора информации для государственных и статистических служб. Для комплексного социально-экономического развития наибольший интерес представляет информация для внутреннего потребления, т.е. та информация, которая не запрашивается в ежегодной отчётности органами государственной власти.
Одной из первых программ развития муниципального образования должна стать программа становления и развития информационного обеспечения самоуправления муниципального образования. Обеспечив себя надёжной информационной основой, органы местного самоуправления могут смело приступать к разработке реальных (т.е. реализуемых) программ развития.
Особое место в работе с информацией занимает процесс сбора и обработки информации для разработки программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Этот процесс не должен носить пассивный и случайный характер, информация должна собираться целенаправленно. Какую информацию необходимо собирать для использования в процессе разработки программы комплексного социально-экономического развития?
Главная задача предварительного этапа сбора информации заключается в том, чтобы на её основе можно было достаточно точно сформулировать цели развития муниципального образования.
На базе, полученной на этом этапе информации, должны быть определены наиболее перспективные направления развития экономической основы комплексного развития муниципального образования. При этом необходимо ответить на ряд вопросов:

• в чём состоит уникальность данного муниципального образования?

• какова внешняя конъюнктура в отношении к этой уникальности (как много конкурентов и насколько это перспективно) ?
• можно ли на основе этой уникальности сформировать экономическую базу самоуправления?

На этом этапе выявляются и основные социальные проблемы, которые необходимо решить в будущем.
Таким образом, сбор информации для определения направления развития города не может быть исчерпывающе формализован и может осуществляться в широком диапазоне: от сбора традиционной статистической информации до получения необходимой информации посредством проведения глубоких многолетних научных исследований. В первом случае мы в большой мере опираемся на интуицию и корректируем развитие муниципального образования методом проб и ошибок, во втором - привлекаем научные силы и с определённой вероятностью страхуем себя от возможных печальных последствий экономики и социально не обоснованного пути развития. Этап сбора и обработки информации в широком смысле носит непрерывный характер, так как в процессе управления развитием постоянно приходится вносить коррективы, как под влиянием внешних факторов, так и по причине ошибок в планировании и управлении.
Этап целеопределения также важен в процессе управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования. Этот этап должен осуществляться в рамках специально для этих целей разработанной процедуры. Учитывая то, что определение целей развития носит выраженный творческий характер, какой-либо единый формальный алгоритм, применимый для широкого распространения, рекомендовать невозможно.
Этот этап темнейшим образом связан с предыдущим - этапом сбора и переработки информации.
Важно понимать, что определение целей развития является циклическим. Сначала оценивается имеющаяся в распоряжении муниципального образования информация, которая является базовой для предварительной оценки возможных направлений развития Затем на основе отобранных предварительных данных проводится экономическая и социальная оценка предполагаемых стратегических направлений развития. На этом этапе может потребоваться дополнительная информация, на основе которой производится уточнение, и т.д.
Выработка целей развития поселения производится профессиональными коллективами. Учитывая то, что это должно быть постоянной функцией органов местного самоуправления, крупные муниципальные образования могут позволить себе предусмотреть соответствующие органы в структуре органов местного самоуправления. На определённом этапе в процедуре определения целей развития должны быть предусмотрены мероприятия по согласованию этих целей с местным сообществом, с органами государственной власти, а также органами местного самоуправления соседних муниципальных образований, интересы которых могут быть затронуты.
С учётом того, что выработка и корректировка целей развития бесконечны, необходимо в процедуре выработки целей предусмотреть чёткие критерии её окончания. В каждом муниципальном образовании может быть своя система критериев успешного завершения этапа определения целей или корректировки определённых ранее целей развития на очередной планируемый цикл. Однако очевидно, что главным ограничением здесь является срок, отведённый на этот этап, по истечении которого должен начаться этап разработки конкретной программы.
Работы по уточнению стратегических целей развития могут быть продолжены параллельно, и их результаты могут быть использованы на следующем очередном цикле.
Определение целей развития может продолжаться непрерывно, но в определённые сроки должны быть выданы соответствующие результаты, на основании которых можно будет начать следующий этап - разработку концепции и программы развития на очередной планируемый цикл.
При определении целей развития должны быть предусмотрены (кроме постановки цели) и другие работы, связанные с основной задачей данного этапа:

• определение средств достижение целей, исходя из имеющихся ресурсов;
• определение промежуточных целей и ориентиров, позволяющих количественно оценивать степень соответствия реальных изменений в муниципальном образовании принятой программе развития.

Сроки и протяжённость этапов должны быть увязаны с бюджетным процессом. Для разработки больших и сложных программ комплексного социально-экономического развития необходимо предварительно разработать концепцию этой программы, которая представляет собой текст, написанный в свободной форме, позволяющий раскрыть единый определяющий замысел программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В концепции может быть приведена система взглядов и представлений, раскрывающих замысел программы и служащих её обоснованием.
Официально принятая концепция развития в значительной степени облегчает разработку и принятие его программы.
Этап разработки программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования - это основной этап в цикле управления развитием муниципального образования Успех на этом этапе в значительной степени зависит от тщательности и добросовестности работы, проделанной на предыдущих этапах, о которых говорилось выше Успех на этом этапе предопределяет также то, насколько
успешна будет реализация программы развития. Нет необходимости, по-видимому, доказывать, что разрабатывать программу развития должны профессионалы-управленцы. Этап разработки программы неотделим от этапа принятия этой программы представительным органом местного самоуправления.
Этап принятия программы комплексного социально-экономического развития представительным органом местного самоуправления - принципиальный этап в процессе управления развитием муниципального образования.

Основные элементы управления развитием муниципального образования

12.3.2. Основные элементы управления развитием муниципального образования
В условиях самоуправления трудно провести грань между субъектом и объектом управления. При анализе по этим основаниям важно выделить самоуправляемую целостность. Назовём её условно самоуправляемой системой и под ней будем понимать целостность, включающую три составляющие:
население (жители) + территория проживания + коллективные потребности (интересы)
жителей = самоуправляемая территориальная социально-экономическая система.
Только полноценное присутствие всех трёх составляющих -необходимое условие осуществления самоуправления. Отсутствие одной из этих составляющих делает самоуправление невозможным.
Первые две составляющие, очевидно, и не требуют особых комментариев, однако важно подчеркнуть, что они локализованы и в подавляющем большинстве случаев зафиксированы в пространстве и продолжительны по времени. Не столь очевидно наличие третьей составляющей. Когда мы говорим о потребностях, то подразумеваем одновременно и связанные с ними действия, обнаруживающие эту потребность. Сигналами о возникновении потребности могут быть, например, жалобы жителей на что-либо. Назовём эти действия жителей проявлением воли по удовлетворению потребности.
Таким образом, потребность обнаруживает себя проявлением воли. Следовательно, источник информации о возникновении потребности - проявленная воля жителей по удовлетворению потребности.
В случае если жители без чьей-либо помощи (каждый индивидуально) способны решить все свои проблемы, то в самоуправлении нет необходимости. Однако мы понимаем, что это не так, что потребность в совместном решении общих
проблем (удовлетворении общих потребностей) реально существует и экономически выгодно для общества удовлетворять эти потребности не индивидуально, а сообща. В этой связи к самоуправлению необходимо относиться как к одному из эффективных инструментов удовлетворения потребностей населения, реализации их коллективного интереса в этом
Самоуправляемые социально - экономические системы не являются полностью автономными или, иначе говоря, самоуправление в них осуществляется в той мере, в какой эта мера установлена над системой. В отношении муниципального образования над системами следует считать субъект России, Россию, мировое сообщество.
Поэтому, когда мы говорим о самоуправлении в муниципальном образовании, имеем в виду, что самоуправление осуществляется в рамках полномочий, установленных федеральным законодательством соответствующего субъекта России, а также международными договорами.
Коль скоро самоуправление - это один из видов управления, то для анализа необходимо с известной долей относительности выделить и относительно рассмотреть основные элементы, реализующие функции управления (самоуправления), и прежде всего субъекты и объекты управления. Все дальнейшие рассуждения будут осуществляться в рамках муниципального образования, т.е. рассматриваем муниципальное образование как самоуправляемую территориальную социально -экономическую систему, по отношению к которой все остальные системы считаются внешними.
Главный субъект и одновременно объект самоуправления -население муниципального образования, которое в условиях реального самоуправления несёт в себе совершенно новые качества, не свойственные понятию населения. Население, которое осуществляет местное самоуправление, по существу, находится на более высокой социальной ступени развития
(самоуправлению необходимо ещё научиться) Это новое качественное состояние населения называют местным сообществом.
Можно сказать, что местное сообщество - основной субъект и одновременно объект управления.
В тех случаях, когда местное сообщество не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, оно передаёт часть функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления от своего имени органам местного самоуправления. В этом случае органы местного самоуправления выступают в роли субъекта управления. В подавляющем большинстве муниципальных образований местное сообщество формирует органы местного самоуправления.
При анализе системы управления развитием муниципального образования нельзя не учитывать тот факт, что на развитие муниципального образования влияют и иные реальные экономические и политические силы, которые в общем случае могут рассматриваться в качестве субъектов управления развитием наряду с органами местного самоуправления. К таковым, прежде всего, следует отнести органы государственной власти России и соответствующего субъекта России
Здесь следует сразу оговориться, что в отличие от органов местного самоуправления,перечисленные субъекты управления в соответствии с законом не имеют возможности осуществлять управление местными делами непосредственно (в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), однако органы государственной власти осуществляют это управление косвенно, например, посредством принятия законов. Теоретически возможны случаи, когда в качестве субъекта управления развитием муниципального образования могут, как
и в случае с органами государственной власти, выступать органы самоуправления соседних местных сообществ.
Таким образом, в широком смысле термина субъект управления можно говорить о том, что на территории муниципального образования может одновременно оказывать управленческое воздействие (прямое или косвенное) целая система субъектов управления, имеющих различные интересы. Наличие системы субъектов управления с разными целями -одна из особенностей муниципального управления. Особенно ярко эта особенность муниципального управления проявляется в сфере управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.
Объектом управления в соответствии с терминологией, принятой в территории управления проектами, выступает сам процесс развития муниципального образования. Этот объект в соответствии с данным выше определением представляет собой систему взаимно согласованных по срокам и ресурсам программ и проектов. В теории управления проектами существует наряду с понятием проект и понятие программа. Отличие этих двух понятий в основном заключается в масштабе производимых изменений и времени, в пределах которого происходят эти изменения, а также в числе участвующих в реализации исполнителей. При всей относительности этих двух схожих понятий принято, что программа - это более крупный по своему масштабу объект управления.
Программа, таким образом, представляет собой систему взаимно увязанных проектов, каждый из которых управляется относительно самостоятельно. Под программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования в соответствии с принятой терминологией будем понимать систему мер, направленных на достижение поставленных целей.

Особый элемент муниципального управления - муниципальный менеджмент .

Это есть явление демократии, форма народовластия, реализации прав и свобод человека и гражданина, способ инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства. С этих позиций местное самоуправление представляет систему субъект - субъектных отношений, когда субъект и управляемый объект сливаются: сами на сходе принимают решения и сами же эти решения выполняют. Подобное имеет место на сельских сходах о распределении пастбищ, организации выпаса домашних животных, строительстве или ремонте общественных зданий, прокладке коммуникаций и т.п.
Под местным самоуправлением также подразумеваются местные представительные органы (избираемые населением соответствующей территории, административно-территориальной единицы и принимающие решения по наиболее важным местным вопросам) и исполнительные во главе с мэром, главой муниципального образования или главой администрации местного сообщества для осуществления оперативного управления и исполнения ряда общегосударственных функций. В этом случае местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность местного сообщества. Здесь чётко просматриваются субъект - объектные отношения, имеет место целенаправленное воздействие органов местной власти от лица и по поручению населения местного сообщества на управляемые объекты в целях упорядочения общественной жизни, целостного развития местного сообщества, создания благоприятных условий и обеспечения высокого уровня и качества жизни граждан за счёт местных ресурсов.
Если дополнительные ресурсы выделяет государство в виде дотаций, субсидий, то оно обязано проконтролировать правильность их использования. В этом случае самостоятельность местного самоуправления ограничивается.
Анализ мирового и отечественного опыта показывает, что в основу сущности модели местного самоуправления должны быть положены прежде всего выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением. Любой
чиновник местного самоуправления может привлекаться к ответственности и при отсутствии жалоб со стороны населения - на основе процедур, норм, с которыми население либо согласно, либо готово принять большинством для исполнения.
Обязательное наличие представительного органа власти предполагает принцип разделения властей и на этом уровне. Право и способность местных органов власти регулировать и управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность, территориальная целостность, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, материально-финансовая достаточность в части гарантированности минимальных социальных стандартов, соразмерность полномочий местного самоуправления ресурсами составляют совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, которые могут быть представлены для наглядности в виде определённой модели. Сравнивая меру реализации этих принципов с требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении в том или ином муниципальном образовании, можно говорить о степени демократизации местного управления, его влияния на демократические процессы в стране в целом ( 4.).
Вместе с тем, развивая, конкретизируя основные положения сущностной модели местного самоуправления, представляется важным осмысление опыта в функциональном отношении, когда выявляются основные полномочия и функции местного самоуправления, определяется компетенция их органов.
Взаимодействие между собранием представителей и администрацией местного сообщества хорошо видно на 5.
4. Сущностная модель местного самоуправления
5. Взаимодействие между собранием представителей администрацией города (района)
В целом органы местного самоуправления помогают эффективной деятельности государства. При всей своей самостоятельности оно не выходит из сферы влияния государства, а представляет специфическую подсистему государственного управления, суть которой определяется, её субъектом - населением территорий. Эта подсистема функционирует строго в рамках конституционного правового пространства и максимально реализует свои финансовые возможности, в том числе средств населения.
Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе управления, теми задачами и целями, к достижению которых направлена его деятельность. Можно выделить следующие основные функции:
1) Решение вопросов местного значения;
2) Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
3) Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4) Удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5) Охрана общественного порядка
6) Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами.
Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следующего уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие межпоселенческое значение, например снабжение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично образованием, здравоохранением и др.
Особый элемент муниципального управления -муниципальный менеджмент. Это такой тип профессиональной деятельности, объектом которого являются социально-экономические отношения местного сообщества, а методом их реализации - корпоративный тип экономики.
Цель муниципального менеджмента - налаживание партнёрских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом; организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципальных образований, привлечение самих граждан к финансированию программ своей территории, эффективному использованию местных ресурсов и формированию местной социально-экономической инфраструктуры, её развитию в инновационном режиме.
Территории должны использовать своё конституционное право на возрождение местного самоуправления как ключевого средства в формировании полноценной среды обитания. Через организацию современного муниципального менеджмента возможно создание и разумное использование ресурсной базы, других механизмов развития территорий, более справедливое владение муниципальной собственностью, прямое участие каждого жителя в формировании благоприятного социального пространства. Решение этих задач приближает нас к выявлению ресурсного обеспечения местного самоуправления, определению стратегии и приоритетов, что, в свою очередь, даёт основание для более обстоятельного изучения механизма его правового регулирования. Вне системного анализа организации местного управления трудно, на наш взгляд, понять и нормотворческий процесс, идущий снизу- от субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
А без этой обратной связи нет эффективных правовых основ местного самоуправления. Принятие закона Об общих принципах организации местного самоуправления ещё не означает их реального создания.
Мировой опыт корпоративного общественного развития показывает, что главным в избавлении развитых стран от бедности стало не само по себе процветание капитализма, а изменения в сознании миллионов политиков, инженеров, юристов, педагогов, прежде всего - менеджеров. Ведь, подчеркнём ещё раз, именно знание, умение, желание и возможности специалистов, а также избранных и назначенных руководителей эффективно осуществлять менеджмент,
определяют темпы социально-экономического развития территории и регионов, оптимальное использование всех видов ресурсов. Для того, чтобы изменить темпы общественного развития, социально-экономическое состояние территорий, муниципальных образований и регионов (субъектов РФ), следует привести уровень компетентности менеджеров в соответствие с высоким уровнем качества жизни населения.
Проведённый Стенфордским университетом США и экспертами ЕЭС анализ показал, что разница в эффективности экономики, в качестве жизни населения США и Западной Европы не связана с фондовооружённостью. При равных основных фондах производительность труда существенно различается. Базовый фактор в развитии экономики страны -норма накопления мозгов, темпы современного образования людей, обладающих творческим воображением, теоретическим и аналитическим мастерством.
Сегодня в развитых странах работник, обладающий знаниями, способный к интеллектуальному труду - это результат очень высоких инвестиций.
Каждый муниципальный менеджер независимо от того, какое место он занимает в иерархии исполнительной власти и какие цели перед ним поставлены, рассматривается как руководитель конкретного участка. Он имеет собственное представление об идеальной организации работы. Каждый из них нанят по контракту, согласно которому он имеет права и обязанности, несёт ответственность за результаты работы.
Организация социально-экономического развития местного сообщества как корпорации определяет принципиально новую схему управления население - акционеры - совет -менеджмент, являющуюся зеркальным отражением системы население - избиратели - представительная власть -администрация, реализованной в сфере политического управления, главная цель которой - создание ясно очерченной и эффективной системы контроля (отчётности и подотчётности).
Хозяйствующие субъекты различных форм собственности, преследующие получение прибыли, объединённые в коммерческий сектор местного сообщества, составляют
следующую подсистему муниципального управления. Воздействие этого сектора на целостное развитие территории зависит от активности малого предпринимательства и бизнеса, поддержки домашних хозяйств. Преследуя частные интересы, работодатели, используя местные ресурсы, создают новые рабочие места, существенно пополняют местный бюджет, производят товары и услуги на местные рынки.
Важнейшей функцией муниципального управления является поддержка малого предпринимательства и бизнеса, его цивилизованное развитие не в ущерб населению, местному сообществу.
Ещё одной подсистемой муниципального управления являются неправительственные организации, общественные объединения, некоммерческие организации, осуществляющие благотворительную деятельность и не преследующие получение прибыли. Зарубежный опыт показывает, что в системе муниципального управления некоммерческий (общественный) сектор занимает всё большее место, выполняя общественные работы, организуя жизнь местного сообщества на основе сопереживания и сострадания к людям, особенно наиболее социально незащищённым слоям населения, ущербным и неполным семьям, больным беспризорным детям, людям с неустроенной судьбой.
Следует подчеркнуть, что стратегические ориентиры, разработанные сегодня в целом ряде муниципальных образований, позволяют чётко определить генеральную цель их развития, выделить ресурсы по её достижению, на разных этапах грамотно осуществлять организационно-управленческие воздействия. Стратегии нижнего уровня управления должны быть дополнены стратегией центра в отношении развития и укрепления периферии, без которой прочного развития общества быть не может.
Стратегическая ошибка сегодняшней власти состоит в том, что, переместив всю тяжесть организации общественной жизни с трудовых коллективов (отраслевой принцип) на местные сообщества (территориальный принцип) и не предоставив в их распоряжение ресурсы и властные полномочия для решения принципиальных вопросов жизнеустройства населения прежде
всего возможностей владения, пользования и распоряжения собственностью, средствами производства, накопления ресурсов для модернизации производства, государство повторяет ту же ошибку, когда принципиальные вопросы социальной организации общественной жизни решаются на декларированной основе, без их достаточной научной проработки и обоснованности.

Полномочия местного самоуправления

2.3 Полномочия местного самоуправления
Полномочия местного самоуправления - это строго очерченный незакрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами
местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Объем компетенций местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением, выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия местного
самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Именно за населением муниципальных образований Конституция РФ, Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ признают право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 закона население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном
референдуме, решая вопросы местного значения. Населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления, принимать устав муниципального образования, выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Население вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, населению муниципальных образований принадлежит исклюю-чительно важная роль в реализации полномочий местного самоуправления.
Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными и
всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.
Ключевая проблема - распределение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время спущено на места в виде права определять структуру (уставами, положениями) местного самоуправления. Исчерпывающий перечень полномочий представительных и исполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимым на референдум.
Это общий принцип, последовательная реализация которого призвана прекратить раздоры между представительной и исполнительной властью и заставить их работать в рамках закона.
К исключительным полномочиям представительных органов власти в соответствии с федеральным законом относятся:

• принятие актов нормативного характера, устанавливающих общие нормы, обязывающих и регулирующих действия определенного круга граждан (физических лиц) и юридических лиц по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального * образования;
• назначение местных референдумов, выборов, других актов волеизъявления населения;
• принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ социально-экономического развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление местных налогов и сборов;

• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет представительные, распорядительные и организационные полномочия.
Местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан, их территориальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них полномочий и функций. Органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия, не должны нарушать Конституцию РФ, законодательство РФ, правовые (законодательные) акты субъектов РФ.
Практическая реализация полномочий во многом осложняется трудностями как объективного, так и субъективного характера. В частности, до настоящего времени не обеспечены в полной мере конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью, в решении вопросов об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В ряде субъектов РФ, вопреки Конституции России, на территориях местного самоуправления фактически вводится система местного государственного управления.

Понятие и этапы разработки частной муниципальной политики

6.3 Понятие и этапы разработки частной муниципальной политики
Социально-экономическая политика включает ряд направлений деятельности, каждое из которых можно выделить как частную муниципальную политику. Частная муниципальная политика - это совокупность целей, установок и способов их достижения по отдельным сферам социальной и экономической политики. Экономическая политика включает:

• структурную политику, которая заключается в регулировании производственной структуры местной экономики в целом и отдельных её частей, а также структуры доходов и расходов, потребления, накопления, ввоза и вывоза товаров;
• инвестиционную политику, т.е. политику, направленную на привлечение инвестиций, установления масштабов инвестиций (подробно муниципальная инвестиционная политика рассматривается в гл. 10);
• финансовую политику - политику органов местного самоуправления в отношении использования местных финансовых ресурсов, регулирования доходов и расходов, формирования и исполнения бюджета муниципального образования;
• инновационную политику - политику органов местного самоуправления, способствующую реализации нововведений в области техники, технологии, организации труда и управления (в том числе местного самоуправления), основанных на использовании достижений науки и передового опыта, а также использования этих новшеств в самых разных областях и сферах деятельности местного сообщества;

Социальная политика также может быть дифференцирована на рад частных политик, а именно:

• социальная защита населения;
• жилищная политика;
• демографическая политика
• молодёжная политика;
• политика в области образования, культуры.

Приведённый перечень не является исчерпывающим, в зависимости от уровня развития экономики и социальных условий муниципального образования в рамках социально-экономической политики могут возникать другие важные, своевременные направления развития, которые можно отнести к частной муниципальной политике.
Несмотря на многообразие и разнообразие частной муниципальной политики, направления разработки и реализации частной политики включает следующие этапы:

• оценка существующего положения в рассматриваемой сфере;
• прогноз возможных изменений под . воздействием экономических и других факторов;
• разработка основных принципов, целей и задач частной политики;
• выявление общих и специфических проблем в данной сфере;
• изыскание источников финансирования мероприятий;
• разработка проекта, программы и других мероприятий по решению проблем;
• изучение общественного мнения к предлагаемому проекту или программе;
• корректировка проекта или программы с учётом общественного мнения;
• реализация проекта и программы;
• контроль за реализацией программы (проекта);

Понятие и виды местных бюджетов

7.3 Понятие и виды местных бюджетов
Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования является местный бюджет, который можно определить как финансовую базу местных органов власти. Традиционно под бюджетами муниципальных образований понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. Это не случайно, поскольку в системе органов власти,начиная с 30-х гг. прошлого века, местные органы власти занимали место проводника идей центра на местах, своеобразного филиала центральной власти, что полностью соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, основанной на базе единой общегосударственной собственности.
Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления заключались не в самостоятельном распоряжении бюджетом, а в работе в рамках сметы расходов.
В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и прежде всего с выделением собственных предметов ведения возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. В чем их суть?
Прежде всего появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случае бюджет - не только опись доходов и расходов, но и важнейший инструмент осуществления определенной политики. И определение, данное нами в начале этого раздела, отражает лишь внешнюю форму - констатацию определенной деятельности.
Поэтому бюджет - это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования.
Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.
Подобный подход к определению местного бюджета подразумевает значительное изменение не только самого
понятия, но и характера деятельности органов, занимающихся бюджетом. Органы самоуправления занимаются разработкой и утверждением планов развития территории муниципального образования, самостоятельно исполняют бюджет, утверждают отчет, анализируют результаты исполнения, принимают меры по изменению финансовой политики.
Главный признак полноценного местного бюджета -возможность использования его как инструмента проведения определенной хозяйственной и социальной политики.
Исходя из приведенного выше определения местного бюджета, выделим следующие основные признаки, на основе которых можно провести классификацию местных бюджетов: цель и содержание деятельности; сроки.
В зависимости от содержания деятельности выделяют, как правило, два вида бюджетов: текущий бюджет; бюджет развития (инвестиционный бюджет).
Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления, т. е. Поддержанию функционирования городского хозяйства.
Бюджет развития включает в себя совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие городского хозяйства.
Данная классификация, несмотря на её условность, поскольку средства могут переходить из одного бюджета в другой, тем не менее крайне важна, поскольку позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу. Давно известно изречение одного из древних философов: Если ты не идешь вперед, то ты идешь назад. Без разделения бюджета на эти две важнейшие группы невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.
В зависимости от органов местного самоуправления также можно выделить два вида местного бюджета:
направляемый на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления;
направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти на основе закона органам местного самоуправления.
Такое разделение следует из того, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом, их передавшим, а следовательно, он может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюджета.
В зависимости от сроков планирования финансовой деятельности традиционно выделяют три вида бюджетов:

• краткосрочный (1 год);
• среднесрочный (3 года);
• долгосрочный (свыше 5 лет).

Понятно, что классический вид бюджета - краткосрочный. Однако перспективное финансовое планирование также необходимо, поскольку без него невозможно обеспечить комплексность развития городского хозяйства.
Приведенные выше классификации местных бюджетов достаточно условны и, естественно, не могут применяться в чистом виде. Сам по себе бюджет представляет из себя комплексный документ, включающий элементы перечисленных выше видов бюджетов. Но приведенная выше классификация дает возможность более грамотно построить структуру бюджета (см. первую классификацию), а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.

Понятие социально-экономической политики

Глава 6.Муниципальная социально-экономическая политика
6.1 Понятие социально-экономической политики
Местная социально-экономическая политика - это важнейшая составная часть системы местного самоуправления. Она является первоосновой и началом решения всех вопросов местного сообщества, в том числе разработки и применения документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. От правильности и обоснованности местной социально-экономической политики, в конечном счете, зависит эффективность самоуправления в муниципальном образовании.
Под местной социально-экономической политикой принято понимать взаимосогласованную совокупность ориентиров и целей развития муниципального образования, а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется самим местным сообществом и его органами самоуправления. Главная и конечная цель местной социально-экономической политики - улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество.
Местную социально-экономическую политику можно дифференцировать на несколько основных видов: социальную, экологическую, экономическую и тесно связанную с ними градостроительную. Их важнейшие ориентиры состоят в следующем.
В местной социальной политике главный ориентир -улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество. Важнейшие составляющие этого качества -уровень, образ, продолжительность жизни населения. Поэтому главный ориентир местной социальной политики может быть представлен в виде следующих основных составляющих:

• улучшение здоровья населения и увеличение на этой основе активной продолжительности жизни людей, образующих местное сообщество:

• повышение уровня жизни населения;
• совершенствование жизни населения

Главный ориентир местной экологической политики - улучшение качества окружающей человека среды путем уменьшения и предотвращения её загрязнения и создания, в конечном счете, соответствующей среды обитания.
В местной экономической политике главный ориентир - повышение эффективности и функционирования экономики муниципального образования, увеличение на этой основе доходной части местного бюджета, что необходимо для решения многообразных социальных, экологических и других задач гуманитарного характера, связанных с улучшением качества жизни местного сообщества.
При разработке и реализации местной социально-экономической политики следует применять программно-целевой подход, что создает предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, концентрации усилий на решении узловых и первоочередных задач местного сообщества, преодоления ведомственной разобщенности, что поможет осуществить баланс интересов различных хозяйствующих субъектов и органов управления. Практическую реализацию местной социально-экономической политики целесообразно осуществлять через систему социально-экономических программ.

Права на участие в референдуме

В ходатайстве должны содержаться вопросы (вопрос), либо текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого инициативной групой для внесения на местный референдум и быть указаны фамилии, имена, отчества., даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы. Муниципальная избирательная комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта РФ, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом представительный орган местного самоуправления, а также сообщает об этом в средствах массовой информации.
В случае отказа от регистрации инициативной группы по проведению референдума выдается решение, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение инициативной группой действующего законодательства и устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суде. Принятие органами и должностными лицами
местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.
С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. При этом учитываются лишь подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.
Подписи граждан в поддержку инициативы проведения референдума собираются в порядке и количестве, определяемом законом субъекта РФ и уставом муниципального образования.
Максимальное количество подписей не может превышать 5 от числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления лицо, собирающее подписи, должно представить текст этого проекта участнику референдума по его первому требованию.
Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней.
После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в муниципальную избирательную комиссию. В случае обнаружения нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в проведении референдума. Члены данной инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия такого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума.
В случае соответствие порядка сбора подписей и их достоверности муниципальная избирательная комиссия в течение 15 дней со дня представления установленных законом документов принимает соответствующее постановление и направляет его копию и полученные документы в представительный орган местного самоуправления для назначения референдума.
Важным фактором защиты права граждан на участие в референдуме и воспитания граждан в духе уважения к праву служат различные виды ответственности за нарушение этих прав. В зависимости от характера правонарушения виновные лица несут уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Основаниями наступления ответственности могут быть следующие деяния и правонарушения в отношении лиц:
препятствующих путем насилия, обмана, угроз, подлога или иными способом свободному осуществлению гражданином РФ права на участие в референдуме;
либо использующих преимущества своего должностного или служебного положения в целях получения желаемого ответа на вопрос референдума,
либо принуждающих граждан или препятствующих им ставить подписи в поддержку инициативы проведения референдума, а также участвующие в подделки данных подписей;
либо осуществляющих подкуп участников референдума; либо своевременно не сформировавших и не уточнивших сведения о зарегистрированных участниках референдума перед направлением в соответствующие муниципальные комиссии;
либо нарушающих права членов комиссий референдума, в т.ч. с правом совещательного голоса, наблюдателей, иностранных наблюдателей, доверенных лиц по
проведению, средств массовой информации, в т.ч. право на своевременное получение информации и копий документов референдума;
либо нарушающих правила проведения агитации при проведении референдума, в т.ч. проводящих агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования;
либо нарушающих правила финансирования подготовки и проведения референдума, в т.ч. задерживании перечисления средств комиссиям, инициативным группам по проведению референдума;
либо препятствующим или противозаконно вмешивающимся в работу комиссий референдума, либо в деятельность членов комиссий, связанную с исполнением ими своих обязанностей;
либо препятствующих голосованию на участках;
либо нарушающих тайну голосования;
либо принуждающих участников голосовать вопреки их собственному выбору;
либо осущесгвивших подлог документов, составивших и выдавших заведомо неправильный подсчет голосов или установление результатов референдума, не представивших или не опубликовавших сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям;
либо нарушающих права граждан на ознакомление со списком участников;
либо выдающих гражданам бюллетени для голосования на референдуме в целях предоставления им возможности голосования за других лиц;
либо не представляющих или не публикующих отчеты о расходовании средств на подготовку и проведение,
финансовые отчеты фондов о расходовании бюджетных средств, выделенных на подготовку и проведение;
а также работодателей, отказывающих в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в референдуме.
Собрания (сходы) граждан - это организационно-правовая форма, используемая местным сообществом для обсуждения и принятия решений по вопросам местного значения..
Собрания (сходы) граждан являются одной из самых массовых и древних форм непосредственного народовластия. Они позволяют местным сообществам коллективно обсудить насущные вопросы и принять по ним решения. Их значительное преимущество в сравнении с референдумом и выборами состоит в том, что здесь объединены в одно целое совместное обсуждение, поиск решения и его принятие.
Собрания (сходы) служат эффективной формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных функций, являются школой их приобщения к решению местных вопросов, воспитания у них ответственности, инициативы я политической культуры. Одновременно они служат и действенным средством контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В крупных по численности населения муниципальных образованиях могут проводиться собрания (съезды) граждан.
Порядок созыва и проведения собрания (схода), конференции (съезда) граждан, принятия и изменения их решений, пределы их; компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.
Роль собраний (сходов) и конференций (съездов) граждан в местных сообществах двояка. В одних случаях они выступают как формы непосредственной демократии всего местного сообщества муниципального образования, в других - лишь как формы территориального самоуправления.
Формами непосредственной демократии муниципального образования собрания (сходы) и конференции (съезды) жителей становятся тогда, когда они проводятся вместо референдума для
решения важнейших вопросов местного значения, либо в случае осуществления собранием (сходом) граждан полномочий представительного органа местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления

Глава 2.Правовые основы местного самоуправления
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является также залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства.
2.1 Современное российское законодательство о местном самоуправлении
Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления.
К нормативным актам этого уровня относится Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, признавшая местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившая принципиальные положения о местном самоуправлении.
В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, принятые федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;

• О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации;
• Об основах муниципальной службы в Российской Федерации;
• Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;
• Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Также были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления (О милиции, О пожарной безопасности, О государственной границе, Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях). Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.
Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны -Конституция Российской Федерации. На основании ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий.
Общие принципы организации местного самоуправления в соответствии со ст.72 отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение
населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории
муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством.
Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти.
Вторым по значению документом в законодательной базе местного самоуправления является федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.
В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции РФ и данного закона над законодательными актами субъектов федерации в случаях
их противоречия первым. Большое внимание в федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.
Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается.
Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории.
Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.
Финансово-экономическая основа местного
самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями федерального закона Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации. В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной
собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти объектов РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, с другой стороны, законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.
По действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти.
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, т.е. самостоятельно субъектом Российской Федерации с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражается в нормативно-правовых актах - конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Положения Конституции РФ о местном самоуправлении, федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроекцировавшись на конкретную
территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существует одноуровневая, многоуровневая концепции территориальной организации местного управления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.
Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления.
Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно ещё проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.
В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся: организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством; порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; порядок регистрации уставов муниципальных образований; порядок проведения муниципальных выборов; проведение местных референдумов; осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации; порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность; межбюджетные отношения между бюджетом субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований; установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; установление
минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом); административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.
В сфере правового регулирования местного самоуправления всё ещё существует ряд нерешённых проблем. Отсутствует государственная концепция или стратегия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законодательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, не согласованы между собой.
Выявлено значительное количество случаев, когда законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.
Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешённых проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а так же проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главные - отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие чёткого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Для эффективной работы каждый из уровней власти должен иметь чёткое представление о круге своих полномочий и соответствующих им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или иной области. Тем самым обеспечивается разграничение полномочий между всеми уровнями территориального управления в государстве.

Принципы и этапы формирования муниципальной социально-экономической политики

6.2 Принципы и этапы формирования муниципальной социально-экономической политики
При разработке и реализации местной социально-экономической политики следует опираться на систему принципов, главным из которых являются: целенаправленность политики, ее эффективность, оптимальность, многовариантность, комплексность, системность. Исходным принципом является целенаправленность, которая предполагает разработку системы целей развития муниципального образования, включающей социальные, экологические, градостроительные и другие цели. Система
целей образует в общем случае иерархическую структуру, в соответствии с которой достижение конкретных подцелей служит средством реализации более общих.
С принципом целенаправленности непосредственно связан принцип эффективности. Об общей эффективности можно судить по степени достижения поставленных целей. Важной составляющей общей эффективности является экономическая эффективность, которая на местном уровне проявляется в конечном счёте в увеличении доходной части муниципального бюджета.
Важное место при разработке и реализации местной социально-экономической политики занимают принципы оптимальности и многовариантности. Их применение предполагает прежде всего необходимость разработки альтернативных вариантов муниципальной политики, выбора среди них наилучшего, позволяющего достигнуть поставленных целей с наименьшими затратами ресурсов.
Выбор наиболее эффективного варианта политики, усиленное достижение намеченных целей во многом зависят от соблюдения принципов системности и комплексности. Принцип системности ориентируется на рассмотрение муниципального образования как составной части более крупной общественной системы - субъекта РФ, страны в целом - и на её связь с другими компонентами данной сложной системы.
Комплексный подход служит надёжной гарантией против односторонности в формировании местной социально-эффективной политики, способствует сбалансированному функционированию всех составных частей муниципальной социально-экономической системы, ликвидации диспропорций и смягчению противоречий в развитии муниципального образования.
В формировании муниципальной социально-экономической политике можно выделить следующие этапы, которые в зависимости от местных условий, продолжительности сроков реализации и других факторов могут несколько видоизменяться:
1. Определяется система показателей характеризующих качество жизни населения, образующего местное сообщество.
2. Определяется фактическое значение показателей качества жизни местного сообщества.
3. Определяется уровень качества жизни местного сообщества дифференциальным методом и отклонения фактических значений от показателей, принятых за базу (значение социальных показателей, достигнутых в предшествующем периоде, местные, региональные, государственные, международные стандарты).
4. Выявляются причины отрицательных и положительных отклонений фактических значений показателей качества жизни местного сообщества от показателей, принятых за базу.
5. Определяются резервы (возможности) улучшения показателей качества жизни населения за счёт устранения выявленных негативных причин и использования положительных факторов.
6. Определяются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счёт бюджетных средств (местного, федерального, регионального бюджетов).
7. Определяются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счёт внебюджетных средств.
8. Выявляются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счёт привлечённых, заёмных средств.
9. Устанавливаются целевые значения показателей качества жизни местного сообщества с учётом всех реальных возможностей и ограничений.
10.Определяется общий размер финансовых и материальных средств, необходимых для достижения целевых значений показателей качества жизни местного сообщества. И. Формируются условия, благоприятные для достижения целевых значений показателей качества жизни местного сообщества. Производится правовое (законодательное), информационное, техническое, кадровое, социально-экономическое обеспечение, социально-психологическая подготовка практической реализации разработанной социально-экономической политики.

Принципы определения компетенции и полномочий местного самоуправления

2.2 Принципы определения компетенции и полномочий местного самоуправления
Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления - определение его компетенции и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.
В отечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы компетенции и полномочий органов власти рассмотрены довольно подробно. Однако надо отметить, что вопрос о содержании этих достаточно сложных правовых категорий остаётся дискуссионным. Большой
энциклопедический словарь толкует понятие компетенция как круг полномочий, предоставляемых законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.
Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а так же права и обязанности органов местного самоуправления.
Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причём в данном случае речь идёт именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа даёт ответ на вопрос, в
каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.
В юридической науке и в законодательстве для раскрытия второго элемента компетенции часто используется понятие полномочие. Толковый словарь русского языка определяет полномочия как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел. Юридическая наука использует термин полномочия для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица.
Термин полномочия местного самоуправления закреплён в статье 12 конституции РФ.
Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:

• власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;
• государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и её полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;
• власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях

По вопросу установления объёма компетенции в отношении местного самоуправления существует несколько точек зрения. Согласно одной из них компетенция местного самоуправления складывается естественным образом в соответствии с тем кругом задач, которые необходимо решать местной власти для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования. Другая крайняя точка зрения состоит в том, что местное самоуправление наделяется строго очерченной компетенцией органами государственной власти. При этом многие сторонники обоих направлений считают, что существует некоторый универсальный перечень направлений деятельности, присущий всем органам местного
самоуправления во всех странах. И неважно, принят ли определённый круг задач местным самоуправлением на себя добровольно или же эти задачи выполняются органами местного самоуправления по указанию государственной власти. Не углубляясь в изучение аргументации каждой из сторон, можно предположить, что в случае формирования компетенции снизу возможно исключение органами местного самоуправления определённого круга обязанностей из своей компетенции по причине нежелания нести ответственность за их выполнение, хотя эти обязанности могут быть прямо связаны с реализацией коллективных интересов населения.
При наделении органов местного самоуправления компетенцией сверху нельзя не учитывать особенности политического режима в каждом конкретном государстве. В частности, в тоталитарных государствах, как правило, местные органы власти не имеют достаточной свободы в своей деятельности; распределение обязанностей и прав между государством и местным самоуправлением в федеративных и унитарных государствах так же различается.
Действительно, некоторый общий круг задач, решаемых местным самоуправлением вне зависимости от различных факторов, существует. Но имеются и вполне определённые различия в сферах деятельности местного самоуправления. Общая тенденция последнего времени такова, что в большинстве развитых стран идут взаимодополняющие процессы централизации и децентрализации.
В результате этого местному самоуправлению, с одной стороны, предоставляются широкие свободы, а с другой - государство возлагает на него и определённый круг обязанностей.
В общем случае объём компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.
Обычно компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления разделяется на основании простого соображения. Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в
целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др.). Практически перечень сугубо местных дел очень невелик, так как достаточно сложно выделить те интересы, которые имеются исключительно у жителей конкретного муниципального образования. Например, общее образование обычно относят к ведению местного самоуправления, но было бы неправильным говорить, что вопросы общего образования относятся только к компетенции местного самоуправления.
За счёт местных бюджетов можно строить и содержать школы, оплачивать труд работников образования, обеспечивать питанием учащихся, но подготовка кадров, разработка программ и методик обучения, установление образовательных стандартов повсеместно - общегосударственные задачи.
Следовательно, необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления.
Попытаемся выделить те вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления. Наиболее подробно и систематизированно эти вопросы применительно к городскому самоуправлению перечислены Л. А. Велиховым [8]. В кратком изложении они могут быть сформулированы следующим образом:

1. Основное благоустройство (производство энергии
2. для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
3. Благоустройство в узком смысле слова (внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муни- ципальных зданий).

1. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).

Несмотря на то, что этот перечень вопросов был изложен в 20-е гг., он остается актуальным и в настоящее время. Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей. Далее эти права будут рассмотрены более подробно, здесь же перечислим лишь основные из них, вновь обратившись к упомянутому выше Л.А.
Велихову[8].
Во-первых, это право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
Во-вторых, право распоряжения муниципальным имуществом, в частности, установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т. д.
В-третьих, право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
В-четвертых, право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
В-пятых, право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.
В-шестых, право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особенно важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.
В-седьмых, право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
И, наконец, еще три принципиально важных права, без которых вряд ли возможна реализация предыдущих.
1. Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, т.е. правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
2. Право надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право
беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счёт владельца и пр.).
3. Право принуждения, осуществление которого возможно, при наличии принудительной силы, что требует предоставление местному самоуправлению право содержать муниципальную полицию (милицию), которая при необходимости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.
Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название великая хартия муниципальных прав. В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим Российским законодательством.

Принципы разработки концепции развития муниципального образования

12.2 Принципы разработки концепции развития муниципального образования
Разработка современной инновационной методологии управления общественными процессами в муниципальных образованиях занимают сегодня одно из ведущих мест в становлении муниципальной науки. Без решения этого вопроса не могут быть предложены технологии развития местного сообщества.
Почему, например, одни муниципальные образования развиваются, а другие влачат жалкое существование и дожидаются дотаций, при этом не используя в полной мере местные ресурсы? Ясно одно, что стратегия верхнего развития местного самоуправления в России и соответствующие ей правовая и организационная модели сегодня зашли в тупик и потеряли вектор развития, исчерпали свой потенциал. Без философско-мировоззренческого наполнения, научного и духовного подкрепления скрепы организационно-правового регулирования перестают работать. Либо развертывание жизяенных сил местного сообщества,
делегирование им реальных рычагов управления, укрепление материально-финансовой базы, развитие местного хозяйства, муниципальной собственности, либо снова диктат центра и еще большая стагнация уже созданных правовых и
организационных основ местной власти.
Решение этих вопросов во многом зависит от наличия современной концепции развития местных сообществ, с чего и начинается решение любых методологических вопросов, управленческих в том числе. Напомним, что концепция - это понимание, центральная идея, взгляд на проблему. Она включает различные формы научного знания, научные факты, теории, научные принципы, законы, понятия.
В системе концептуального знания, направленного на понимание сути проблемы и принципиальных путей её решения, всегда присутствуют три элемента: эмпирический, теоретический, фидософско-мировоззренческий.
Эмпирический уровень научных знаний - поставщик данных, на объяснения которых претендует знание теоретическое.
Философско-мировоззренческое знание содержит общее представление о действительности и процессе познания, выраженное в философских категориях. Только так выстраивается концепция, логическая цепь подхода к конкретной социальной проблеме, в данном случае к развитию местных сообществ.
Философия местного сообщества - это совокупность принципов и правил взаимоотношений всех граждан на данной территории, своеобразная система ценностей и убеждений, воспринимаемая добровольно.
Соблюдение философии, своего рода морального кодекса местного сообщества, обеспечивает успех во взаимоотношениях его членов, ведёт к снятию конфликтных ситуаций. Несоблюдение её - к нарастанию конфликтов между местной
властью и населением, росту негативных явлений, что не способствует эффективному развитию местного сообщества.
Современная концепция развития местного сообщества во многом определяет стратегию развития.
Стратегия - это планы и направления действий, определяющие распределение ресурсов, фиксирующие обязательства по осуществлению ряда действий во времени для достижения поставленных целей.
Осуществление управления на концептуально-стратегическом уровне, без чего нет развития и достойного выхода из кризиса, как показывает мировой опыт, невозможно без стратегического мышления, прежде всего руководящих кадров местного сообщества.
Напомним, что стратегическое мышление - процесс отражения управленческой философии руководства в представлениях, решениях, суждениях с целью ориентации деятельности на запросы потребителей, осуществления гибкого регулирования и своевременных изменений в организации, позволяющих добиваться конкурентных преимуществ, что в совокупности дает возможность организации выживать и достигать своей цели в долгосрочной перспективе.
Итак, три категории - концепция, стратегия, стратегическое мышление - представляют, во-первых, опорные категории управленческого воздействия, во-вторых, логически связаны между собой, представляют единство. Без понимания этой основополагающей идеи сегодня невозможно эффективное управление на любом уровне, муниципальном в топ числе.
Концепция развития местных сообществ исходит из следующих посылок:

• каждое местное сообщество уникально в экономическом отношении (следовательно, оно должно иметь свою собственную стратегию развития, основанную на использовании тех ресурсов, которые дают возможность удовлетворять

социально-экономические потребности местных жителей с наименьшими затратами);

• каждое местное сообщество испытывает воздействие как внешних, так и внутренних факторов;
• местные сообщества находятся на разных уровнях развития;
• местное сообщество - это принимающая решения социальная организация, способная в экономическом смысле обеспечить достаточные продукт местного хозяйства, реальный доход своим жителям и полную занятость.

Однако при экономическом подходе развитие местного сообщества во многом сводится преимущественно к развитию местного хозяйства, между тем генеральной целью его развития является улучшение качества жизни местного населения (через создание продукта/услуги, обеспечение занятости, благоустройство территории). При этом социальные и экономические потребности соотносятся как цель и средство.
На основе концепции разрабатывается ряд стратегий, в каждой из которых обычно формулируются основные принципы реализации концепции. Так, в качестве одного из важных принципов, который позволит создать благоприятную для развития местного сообщества внешнюю среду, должен быть принцип баланса интересов. Развитие местного сообщества должно обеспечить баланс интересов муниципального образования, субъектов РФ и Российской Федерации.
Прочная материальная финансово-экономическая база местного сообщества будет способствовать стабильному поступлению налогов в бюджеты более высокого уровня
Второй важный принцип, который лежит в основе реализации концепции - приоритет социально-культурной сферы. Именно эта сфера определяет смысл' производственно-экономической деятельности, о чём обычно забывают при составлении программ развития городов и регионов. Этот принцип позволяет отказаться от принципа остаточности социально-культурной сферы, переместить её на первое место
на шкале приоритетов. Качество жизни населения как интегральный показатель, отражающий все наиболее значимые для жизни населения факторы, - самый важный и конечный показатель развитости всего района.
Третий принцип - интеграция инновационных проектов с традиционными методами работы, обеспечивающая преемственность и инновационность всей деятельности местного сообщества.
Четвертый принцип - рассмотрение экономики как жизнеобеспечивающего, а не самодовлеющего фактора. Этот принцип позволит изменить направление зависимости между социальной и экономической сферами, поставив последнюю на место обеспечивающей.
На этом собственно, концептуальная проработка муниципального управления заканчивается и открывается следующий его этап - разработка технологий стратегического управления, стратегического и текущего планирования, призванных задать не только общие идеи, на основе которых формируются стратегические цели, но и обеспечить механизм их реализации, осуществить на практике выработанные стратегии.

Процесс муниципального управления

Процесс муниципального управления -
последовательность этапол формирования и осуществления управляющего воздействия.
Развитие - совокупность изменений, ведущих к появлению нового качества и укрепляющих жизнестойкость местного сообщества, способность сопротивляться разрушающим воздействиям внешней среды.
Развитие местного сообщества означает достижение таких социально-экономических и духовно-культурных перемен в жизни местного сообщества, которые обеспечивают равные возможности более широкому кругу людей использовать имеющиеся ресурсы, общественные блага для повышения качества жизни населения и его участия в принятии управленческих и политических решений.
Регулирование - функция муниципального управления, направленная на поддержание внутренней стабильности,
устранение отклонений в тех процессах, которые определяют само существование местного сообщества, его целостность.
Регулирующие доходы - федеральные и региональные налоги и другие платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).
Ресурсы муниципального управления - основные факторы управления, определяющие необходимые условия и средства его осуществления: людские, информационные, технические, экономические. В качестве ресурсов управления выступают также время и пространство (территории, площади и пр.).
Система - совокупность элементов, взаимосвязанность которых определяет ее целостность, устойчивость и адаптивность.
Система муниципального управления - совокупность скоординированных мер и регулирующего воздействия всех субъектов управления на муниципальные процессы с целью достижения устойчивого развития местного сообщества, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения за счет рационального использования местных ресурсов.
Ситуация - состояние управляемой системы, оцениваемое относительно цели.
Собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты.
Сотрудничество - форма совместной деятельности населения и органов муниципального управления, отражающая согласованное взаимодействие, основанное на понимании
значимости и необходимости решения вопросов местного значения, на стремлении помочь друг другу в выполнении общего дела; включает в себя взаимную поддержку, взаимопомощь, взаимную ответственность, достижение согласия и желаемого результата.
Социальный контроль - совокупность органов, форм, методов, средств и приемов, с помощью которых местное сообщество гарантирует, что поведение его членов, субъектов муниципального управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с провозглашенными целями, установленными нормами и ценностями.
Социальная активность местного сообщества -сознательная, целенаправленная деятельность населения, ориентированная на социальное обустройство и создание благоприятных условий жизни в экодиалоге человека и природы.
Социальная политика местного сообщества - достижение социальных целей на основе сбалансированности в социальной сфере, снятие социальных деформаций и своевременного разрешения социальных конфликтов, обеспечение достойной жизни граждан.
Социальные нормы - показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении.
Статус выборного лица местного самоуправления - права и обязанности выборного лица местного самоуправления, а также гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий.
Субвенции - денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет
в случае не использования их по целевому назначению в установленный срок.
Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) -самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Торги - состязательная процедура в форме открытого или закрытого конкурса, предусматривающая выбор исполнения муниципального закона.
Традиция - передача программ социального поведения от поколения к поколению, закрепление социального наследия, исторической памяти местного сообщества.
Управление муниципальное - целенаправленное воздействие, согласующее и мобилизующее деятельность населения местного сообщества, органов государственной власти, муниципального менеджмента в целях устойчивого развития территории и создания благоприятных условий жизнедеятельности.
Управленческая инновация - генерация, освоение и внедрение новых путей, способов, методов, приемов управленческой деятельности и ее результатов.
Управленческие решения - акт выбора предпочтительного варианта развития событий, в котором органы муниципального управления полностью отвечают за их последствия.
Устойчивое развитие местного сообщества -сбалансированное развитие природы, общества и человека, основанное на главном принципе: удовлетворение разумных
потребностей современного поколения без ущемления будущих поколений в области удовлетворения своих жизненных потребностей.
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований - денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формой.
Цель - идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния управляемой системы.
Цель муниципального менеджмета - налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципальных образований, привлечение самих граждан к финансированию программ развития своей территории, эффективному использованию местных ресурсов и формированию местной социально-экономической инфраструктуры, ее развитию в инновационном режиме.
.Целеполагание - этап процесса муниципального управления, включающий операции по разработке, формулированию и постановке цели управления и цели деятельности местного сообщества.
Ценность - свойство любого явления, оцениваемое по критериям значимости его для человека, местного сообщества, деятельности, целей.
Хозяйство - совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территории, на которой осуществляется эта деятельность.
Экономические методы муниципального управления -способы воздействия, опирающиеся на экономические рычаги (налоги, цены, прибыль, фонды и пр.).
Эффективность муниципального управления - соизмерение результата управления с затраченными усилиями или ресурсами Одна из итоговых характеристик управления. Решение поставленных задач в возможно более короткий срок при наименьших затратах ресурсов.

Расходы местных бюджетов

7.5 Расходы местных бюджетов
Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражается цель органа власти. Классификация видов расходов исходит прежде всего из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства.
Обычно бюджетные классификации различных стран, несмотря на их различие, выделяют две основные группы расходов:
1. Обязательные расходы. К этой группе относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.
2. Необязательные расходы. К этой группе расходов относят расходы на мероприятия краткосрочного характера, и в большинстве случаев эти мероприятия выполняют органы местного самоуправления, исходя из интересов жителей, которых эти органы представляют.
Не менее важным является деление расходов на текущие расходы и расходы на развитие, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.
Однако спектр классификаций, применяемых в различных странах, достаточно широк. Это происходит потому, что сами расходы напрямую зависят от роли и места органов местного самоуправления в государственной системе, от того, какая часть общественных дел закреплена за ними. И все же при всем многообразии можно выделить общие черты этих классификаций.
Это необходимо сделать потому, что каждый из видов расходов раскрывает различные стороны бюджетного процесса.
Существуют политическая, административная, специфическая, функциональная и юридическая классификация расходов.
Политическая классификация предполагает разделение расходов как по вертикали (между различными уровнями власти), так и по горизонтали (между отраслями муниципального хозяйства). Основным принципом данной классификации является принцип дополнительности, который предусматривает, что задание, которое может быть выполнено удовлетворительно малой единицей или учреждением, не должно поручаться структуре более высокого уровня или располагающей большим потенциалом. Данный принцип позволяет равномерно распределить нагрузки по различным уровням бюджетов и рационализировать расходы каждого из этих уровней.
Административная классификация предусматривает разделение расходов между структурами администрации. Происходит своеобразное разделение нагрузок внутри органа местного самоуправления. Данная классификация необходима для прояснения эффективности деятельности каждой из служб муниципального образования.
Специфическая классификация разделяет расходы по предназначению (оплата труда, товаров и услуг, строительство, предоставление субсидий и др.). Данная классификация позволяет достаточно четко дифференцировать бюджетные приоритеты.
Приведенные выше классификации считаются традиционными для большинства стран мира и отражают различные стороны финансового планирования расходов. Их значение состоит прежде всего в том, что они позволяют осуществлять общественный и финансовый контроль за рациональным использованием средств в органах власти и управления.
Однако сегодня применение данных классификаций недостаточно, так как необходимость более долгосрочного планирования привела к тому, что в ходе подготовки
финансового плана требуется взглянуть на предполагаемые расходы с точки зрения приоритетов развития.
Функциональная классификация (комплексная) позволяет сделать это. Её основная особенность состоит в том, что за основной признак, по которому происходит разграничение средств, принимаются предметы ведения или функции органов местного самоуправления, которые этим органам передали граждане и законодательство. В данном случае происходит своеобразная оценка стоимости каждой из функций.
Функциональная классификация может применяться при различного рода аналитических работах (бюджетный анализ, определение пропорциональности в финансировании и др.).
Юридическая классификация отражает юридическую природу и исходит из прав на расходование бюджетных средств, предоставленных данным органам местного самоуправления. Данная классификация предполагает достаточно чёткое расписание ролей среди органов местного самоуправления. Она включает в себя деление на расходы по временным операциям (компетенция исполнительной власти) и по окончательным операциям (компетенция представительной власти).
Муниципальные образования крайне разнообразны, а спектр расходов местных бюджетов крайне широк. В связи с этим особое искусство требуется от муниципальных работников при определении приоритетных и первоочередных тех или иных расходов местных бюджетов. При подобном подходе к планированию расходов возникает своеобразная пирамида потребностей муниципального образования, изображённая на 10.
10 Пирамида потребностей
Применение данной пирамиды позволяет распределить расходы местного бюджета на три группы и при последующем планировании доходной части бюджета подобрать доходные источники по степени их надежности. Так, к первой группе будут отнесены расходы, исполнение которых закреплено за каждым конкретным муниципальным образованием законом и соответственно в обеспечение данной группы расходов должны быть закреплены наиболее надёжные источники доходов, прежде всего те, которые переданы государством под исполнение полномочий, вызывающих эти расходы. Поскольку объём задач первой группы устанавливается законодательством, постольку она в значительной степени унифицирована и в федеральном, и в региональном законодательствах.
Более подвижны вторая и третья группы расходов, первоочерёдность которых определяется населением и органами местного самоуправления; такие расходы, естественно, существенно различны для различных муниципальных образований. Так, для одного наиболее значимо строительство школы, для другого -канализационного коллектора. За второй группой также закрепляются доходные источники, и она финансируется из бюджета. Третья группа представляет собой своеобразный
резерв, который отражается в планах и финансируется по возможности или наличию средств, хотя может также финансироваться и за счёт различных форм привлечённых внебюджетных средств.
Подобный подход к планированию расходной части бюджета позволяет:

1. Составить достаточно полную картину потребностей муниципального образования.
2. Расположить потребности по степени их значимости и ввести различный режим финансирования и контроля за использованием средств.
3. Выделить регулируемую часть бюджета (расходы первой группы).
4. Предоставить инициативу органам местного самоуправления.
5. В едином хозяйственном плане совместить различные классификации расходов.

Разработка и внедрение системы муниципального управления

4.2.Разработка и внедрение системы муниципального управления
Построение рациональной системы муниципального управления в первую очередь зависит от правильного распределения функций на разных уровнях управления.
Государство должно вместе с обществом инициировать развитие муниципального управления с учётом требований трёх революций: научно-технической, информационной, управленческой. В этой связи оно призвано сосредотачивать на верхнем этаже управления функции концептуального стратегического и информационно-аналитического управления, без которых сегодня невозможно выполнение его главной функции - обеспечение национальной безопасности своих граждан, достойного существования их в едином информационном, финансовом и рыночном пространстве.
Для того, чтобы выполнять эту главную функцию, государство призвано разгрузить центр управления от рутинных операций, в максимальной степени делегировать природные и социальные ресурсы регионам, местным сообществам, которые кормят население и реализуют непосредственно жизненные силы проживающих там людей, живущих не только в государстве, в обществе в целом, а на территориях, где рождаются и умирают. Поэтому одним из кардинальных вопросов власти и управления является вопрос разделения властных функций и функций управления:
- что сосредоточено на верхнем этаже власти и управления;
- что делегировано субъектам Федерации (регионам);
- что является компетенцией местного уровня властных отношений и власти самих трудящихся местного самоуправления.
Вопрос этот чрезвычайно запутан и требует немедленного своевременного, а не вчерашнего решения. Вектором его
разрешения, разрядки сложившейся напряженности между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями является неукоснительный принцип разделения полномочий, ресурсов, властных функций и ответственности, что должно получить закрепление в Конституции РФ. В ней должны быть четко сформулированы ответственность и основные функции центральной власти и управления перед обществом, перед гражданами: социальное государство гарантирует своим гражданам на основе имеющейся национальной ресурсной базы, промышленного и сельскохозяйственного производства минимальный
прожиточный уровень, наполнение потребительской корзины, достойный семейный и душевой доход. В этих целях государство развивает национальную экономику, осуществляет её реконструкцию на основе современных технологий с выявлением соответствующих приоритетов, использует
имеющийся национальный ресурс (в том числе природный, интеллектуальный) в интересах достижения страной
достойного места в мировом сообществе, осуществляя меры геополитической стратегии. Для этого необходимо:
- иметь современную армию на основе военной стратегии;
- проводить сильную внешнюю политику и соответствующую ей стратегию;
- развивать экономику, наукоёмкое производство, эффективную политику и в области науки, культуры, образования, что является частью стратегической линии государства в целом;
- в отношении субъектов Федерации и местных сообществ требовать реализации этих стратегий на их территориях, сосредотачивать в своих руках определенные ресурсы и полномочия, требовать разработки соответствующих стратегий и целевых программ на всех уровнях власти и управления, оставляя для их реализации полномочия и ресурсы.
Проводя жесткий государственный контроль за выполнением своих стратегий и соответствующих им политик на всех уровнях организации центр - регион - местное сообщество, центр добивается осуществления генеральных целей общества. Это возможно при одном условии - достижении согласия всех
субъектов управления на основе долгосрочного договора, который затем закреплен нормами права. Причем этот договор заключается в процессе выработки всех стратегий (политик) центра, субъектов Федерации и местных сообществ, где координируются интересы центра и мест, устанавливается четкая ответственность всех субъектов власти и управления за исполнение своих функций в конституционном порядке.
Казалось бы, на первый взгляд, эти концептуальные принципы не имеют отношения к муниципальному управлению, однако это то глубочайшее заблуждение, в котором сегодня находятся наша власть и управление на всех уровнях, нарушая требования важнейшей закономерности современной эпохи - власть и управление на всех уровнях приобрели концептуальный и стратегический характер.
И только такой подход делают власть и управление антикризисными, перспективными, позволяющими учитывать долгосрочные интересы развития общества, а также ответственными перед обществом, которое в состоянии через свои гражданские институты осуществлять контроль за деятельностью органов государства в различных сферах.
Без решения этих вопросов невозможно добиться распределения функций власти и управления, координации разных усилий и достижения сбалансированного и устойчивого развития. Тогда становится понятным, что государственное управление на местном уровне сосредоточено не только на реализации государственных интересов, в русле которых находится максимальное развитие местных сообществ, интересы которых не противостоят национальным. Каждое местное сообщество отстаивает национальные интересы государства, согласовывая их с интересами каждого гражданина.
В противном случае развал общества, дезорганизация его жизни, кризис власти и управления обеспечены.
Сложность вопроса в том, что государственный интерес выражается опосредованно политикой субъектов Федерации и не всегда достаточно представлен в концепциях и стратегиях на
этом уровне, что отрицательно сказывается на состоянии муниципального управления.
Это, в частности, обусловлено тем, что законодательное регулирование вопросов местного самоуправления во многом передано субъектам Федерации или находится в двойном ведении. Отсюда функции муниципального управления четко не определены до настоящего времени. Возникает много коллизий по вопросам собственности, налогов, финансов, природе - и землепользования, что снижает эффективность муниципального управления и делает местное сообщество заложником в одних случаях политической игры центра, а в других -некомпетентности или корыстолюбия государственных чиновников.
Как видно, вопрос о разделении функций власти и управления на разных уровнях организации общества преимущественно сводится к их рациональности и эффективности, является объектом муниципальной науки, которая пока только складывается и порой не отвечает властным требованиям современной жизни.
Базовыми понятиями муниципального управления являются: Управление + самоуправление + менеджмент.
Государственное управление в лице федеральных и региональных органов на местном уровне осуществляет ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения, охраны общественного порядка. Реализуя эти функции, государство обеспечивает государственные интересы, осуществляя жесткий контроль, оберегает общество от центробежных сил, проявлений местничества.
Поэтому государственная функция муниципального управления заключается в обеспечении национальных интересов, соблюдении общих правил, установленных законодательством для всех местных сообществ. В настоящее время вопрос этот и теоретически, и практически не отработан. Неясно, какие органы государственной власти, их структуру и штаты надо иметь на местах, а какие государственные полномочия и функции передать органам местной власти,
обеспечив и передачу материально - финансовых ресурсов. В этой связи муниципальное управление не может в полной мере реализовать возможности и силу государственного воздействия на целостное развитие местных сообществ. Поэтому формирование этой подсистемы муниципального управления, органов, структуры, штатов, четкого определения полномочий, функций является первостепенной задачей муниципальной науки, муниципального права, в частности.
Второй подсистемой в системе муниципального управления выступает муниципальный сектор, управление которым осуществляют местное сообщество и органы местного самоуправления.
В Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году и к сегодняшнему дню признанной большинством европейских государств, в статье 3 Понятие местного самоуправления записано:
1. Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной территории.
2. Это право осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она допускается по закону.
Значит, местное самоуправление представляет собой законодательно урегулированную форму ведения жителями сельских и городских поселений тех вопросов своей территориальной жизни, которые объединяют их в местное территориальное сообщество.

Роль органов местного самоуправления

Рассматривая роль органов местного самоуправления как , организационной структуры, выступающей от лица субъекта
местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту; представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге (поэтому мы используем термин проектная функция) и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - программная функция), направленной на осуществление проекта.
Этим двум типам функций соответствует два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.
На представительные и исполнительные в чистом виде мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, вырождение органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории
муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное неделимое образование. Определённые решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями.
Комиссии занимаются вопросами, входящими в определённые сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определённого круга вопросов, отнесённых к компетенции представительного органа.
Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создаётся не один представительный орган, а несколько органов с заранее определёнными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из них в этой системе.
Исполнительный орган может иметь ещё более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его
составляющей, которая в свою очередь может быть самостоятельным в пределах определённой компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления. Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром, и т. п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти.
Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.
Но сама местная администрация неоднородна по качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.
Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно в чистом виде выделить абсолютно представительные органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только
ответственные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).
Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению - орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.
Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше признакам и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

Становление местного самоуправления в России в современный период

1.4 Становление местного самоуправления в России в современный период
Современное состояние местного самоуправления в России сегодня находится на начальной стадии своего развития и уровень его эффективности остается пока низким. Основными причинами этого являются:

1. Значительное запаздывание с проведением реформы местного самоуправления;
2. Недооценка, неполное понимание, ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, о его важности и полезности для развития демократических преобразований всего российского общества;
3. Фактическая отстраненность населения от процесса принятия решений по вопросам местной жизни и под свою ответственность;
4. Низкий уровень научного обеспечения местного самоуправления;
5. Недостаточный уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, по формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих это управление документов;
6. Слабая законодательная база местного самоуправления;
7. Неудовлетворительное кадровое обеспечение местного самоуправления;
8. Отсутствие у органов власти и должностных лиц федерального ранга необходимой ответственности за несоблюдение гарантий местного самоуправления и за превышение своих полномочий;
9. Плохое использование опыта местного самоуправления.

Основные проблемы муниципальных образований в регионах России в настоящее время представлены на 1.
1. Проблемы муниципальных образований в регионах России.
Анализ причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, и комплекса проблем муниципальных образований позволяет наметить приоритетные направления исследований в области муниципального менеджмента:

1. Усиление и ускорение исследований, связанных с созданием современной целостной системы местного самоуправления. Необходимость методологического и методического обеспечения местного самоуправления.
2. Усиление правового обеспечения местного самоуправления. Слабость правового обеспечения заключается в плохом качестве принятых нормативных правовых документов, часть из которых приходится неоднократно дополнять, доделывать, что существенно снижает доверие к законодательным и исполнительным органам власти.
3. Научное обеспечение разработки и реализации программ перехода территориальных образований к местному самоуправлению.

Статичность, законсервированность границ во времени и

В границах города и его относительно автономных исторически сложившихся местных сообществ реализуется сегодня более 80 жизненных потребностей населения. Понятия административная черта города и городская черта могут на практике не совпадать. Административная черта (граница) - это линия ограничения территории,
административно подчинённая (подведомственная) органам городского самоуправления (городской думе, администрации города). В границах административной черты может быть расположено несколько населённых пунктов, которые являются относительно самостоятельными местными сообществами. Вместе с тем органы местного самоуправления, находящиеся в этих поселениях, по существу являются структурными подразделениями единого муниципального органа самоуправления.
Городская черта (граница) - это линия ограничения территории, которая обеспечивает социально-воспрозводственный цикл жизнедеятельности населения, комплексного развития данного населённого пункта. В пределах городской черты находятся земли, которые состоят в ведении органов местного самоуправления города, собственников на землю и иных пользователей земельных участков.
Социальные границы города, в отличие от административных можно определить как ареал повседневной жизнедеятельности населения, проживающего или только работающего на территории муниципального образования (т.е. города) и его окружения. Социальное пространство города очерчивается достаточно определённой повседневной (будничной) подвижностью населения, пространственными перемещениями его от жилища до места работы и учреждении культурно-бытового обслуживания. Поэтому социальные границы современного города (особенно крупнейшего) не совпадают с его административными границами, охватившими пригородную зону и нередко всю агломерацию.
При определении границ волостей, уездов и других подобных муниципальных образований следует учитывать территориально-ресурсный и демографический потенциал, эколого-экономическое единство территории.
Критерии установления границ должны обеспечить целостность территории всех муниципальных образований. В частности, одно муниципальное образование не должно находиться внутри другого того же уровня; муниципальное образование не может быть разрезано другим на две или больше части. Основные критерии установления границ
муниципальных образований должны быть едиными на всей территории РФ, что должно обеспечивать общую для России процедуру их юридического определения, внутреннее единство реформы местного самоуправления, способствовать сохранению и укреплению целостности государства. Эти критерии будут отличаться в деталях, но не в принципиальных подходах, которые должны дополняться другими критериями, отражающими своеобразие данной территории.
Определённый интерес представляет исследование характеристик и свойств границ муниципальных образований. Так как пространственно-временные циклы жизнедеятельности населения отличаются относительным постоянством, то и границы территориальных общностей населения характеризуются стабильностью, крайней инерционностью, устойчивостью. Мировой и российский опыт показывает, что изменение границ внутри государства происходит крайне редко, медленно и болезненно, а попытки радикальной перестройки административно-территориального деления наталкиваются на многочисленные трудности.
Следует подчеркнуть, что в современной территориальной организации общества город или другое муниципальное образование с чётко очерченными сложившимися границами фигурирует как символ относительной стабильности, устойчивости и автономии.
Именно на свойстве статичности границ территориальных общностей основываются конституционные гарантии, долговременность и эффективность действия законов, принимаемых обществом (в том числе и в развитии местного самоуправления), во многом обеспечивается стабильность государства в целом. Сложившиеся границы позволяют также осуществлять долговременное управление (регулирование, прогнозирование, проектирование) различными социально-экономическими процессами.
В то же время, отмечая позитивные стороны стабильности, устойчивости административно-территориальных границ, в том числе и на уровне самоуправляемых единиц, нельзя забывать о диаметрально противоположных свойствах границ. Статичность, законсервированность границ во времени и
пространстве при изменяющихся социально-экономических, политических ситуациях и колеблющихся жизненных ритмах человека могут стать барьером дальнейшего развития территориальных общностей (в том числе и городов), тормозом реформационных процессов и преобразований.
Если в ходе развития общества возникают такие противоречия, то, как показывает мировой опыт, имеются три основных пути их разрешения: а) переустройство, корректировка внешних и внутренних границ с учётом сложившейся ситуации и традиций; б) сохранение границ при условии перераспределения, передачи компетенций, полномочий, функций как сверху вниз, так и снизу вверх; в) развитие полифункциональных границ т.е. отсутствие стремления втиснуть в административные границы, например, одного города и тем более его районов, все функции управления как государственного, так и местного значения, для чего рекомендуется параллельно развивать другие формы территориального управления (например, формирование специализированных округов - школьных, избирательных, судебных и т.п.), а также активно формировать территориально-общественное самоуправление.
Уровень проницаемости границ муниципального образования зависит как от количества и качества коммуникаций, пересекающих границы, так и характеристики самой границы. Внешние связи дают главные импульсы к развитию любого поселения. Исторически тенденция такова, что каждый город, каждое село (как муниципальное образование) оказываются всё более связанными с другими пунктами не только экономически, но социально, демографически и экологически.
Следует подчеркнуть, что формирование приграничных полос с различными интересами нередко оказывает угнетающее влияние на хозяйственное освоение приграничных территорий муниципальных образований.
Установление и изменение границ муниципального образования, которые осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления или органов государственной власти субъекта РФ, должны обосновываться
соответствующей проектно-планировочной документацией (например, генеральными планами, проектами планировки и застройки) или специальными исследованиями. Границы территориальных общественных образований (за исключением населённых пунктов) устанавливаются по предложению жителей в соответствии с уставом муниципального образования. Как видим, процедура изменения границ довольно сложна, и этот вопрос решается с обязательным привлечением соответствующих государственных органов субъектов РФ.

Статус местного закона

Программа после принятия приобретает статус местного закона и предопределяет все последующие действия органов местного самоуправления, наделённых распорядительно-исполнительными полномочиями. Принятием программы развития завершается первый период в управлении развитием - период разработки и принятия программы комплексного социально-экономического развития. Далее следует период реализации программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, который также можно разделить на определённые этапы. Первым будет этап принятия в соответствии с программой соответствующего бюджета (бюджета развития). Этап реализации программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования вступает в силу после принятия бюджета развития.
Почти одновременно с началом исполнения бюджета развития начинается этап, в течение которого осуществляется контроль, сбор обработка информации, связанные с исполнением бюджета. Получаемая информация анализируется. и вырабатываются, если это необходимо, предложения по корректировке бюджета и самой программы развития. Учитывая то, что муниципальные образования - равноправные субъекты рынка, а также то, что органы местного самоуправления работают в условиях изменяющейся внешней среды, необходимо в управлении развитием предусмотреть
корректировку бюджета К этому не надо относиться как к чрезвычайной ситуации, в современных политических и экономических условиях ее необходимо рассматривать как штатную ситуацию.
Возникает вопрос о месте и роли органов управления развитием в системе органов местного самоуправления. Очевидно, что в той или иной степени органы местного самоуправления все в целом и есть органы управления развитием, если рассматривать их деятельности в широком смысле управления развитием муниципального образования. Однако очевидно и другое: определенное разделение труда должно быть, т.е. должны существовать органы в системе органов местного самоуправления, которые должны вырабатывать решения и предложения по принятию органами местного самоуправления эффективных социально-экономических решений как стратегического, так и тактического характера.
В каждом муниципальном образовании формирование органов местного самоуправления носит индивидуальный характер, и сформулировать общий для всех подход невозможно Даже если бы такие рекомендации существовали, ими в конкретной ситуации конкретного муниципального образования в современной России было бы очень трудно воспользоваться. Это объясняется тем, что в современных органах местного самоуправления большое (если не определяющее) значение имеет кадровый потенциал. В условиях отсутствия системы подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления решающее значение приобретают отдельные талантливые руководители.
В тех муниципальных образованиях, где нет соответствующих кадров, органы управления формируются под конкретную личность с учетом жизненного опыта и опыта работы до поступления на муниципальную службу.
Однако даже в этих сложных условиях необходимо принимать меры к выделению функции развития и закреплению ее за отдельными конкретными должностными лицами и органами. Очень распространенная ошибка в настоящее время -совмещение в одном органе или лице решения и вопросов развития, и вопросов функционирования (содержания и обеспечения деятельности). В частности, почти повсеместно органы, ответственные за исполнение бюджета (финуправления), как правило, наделяются полномочиями по осуществлению развития. И любой руководитель структурных подразделений подтвердит, что эффективность этой деятельности невысока, ибо задача этих органов - поиск финансовых средств в конкретной оперативной обстановке - не выходит за рамки поиска оптимальных путей исполнения доходной части бюджета.
Ошибка в том, что за финорганами часто закреплено полномочие регулировать направление средств по конкретным городским программам, несмотря на то, что эти программы приняты к исполнению и предусмотрено их финансирование.
Важное значение в управлении развитием имеют достоверная информация и соответственно эффективная система статистических показателей о муниципальном образовании. Для этого в системе органов местного самоуправления в новых условиях управления должны сформироваться специальные органы, которые должны разрабатывать системы показателей комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также собирать и обрабатывать необходимую информацию. Современные компьютерные технологии позволяют сделать этот процесс достаточно дешевым и эффективным.
Налаживание информационных потоков, обработка поступающей информации и выработка предложений по повышению эффективности информационной системы муниципального образования - новые функции органов
местного самоуправления, напрямую связанные с управлением комплексным социально-экономическим развитием
муниципального образования.
В системе органов местного самоуправления должен быть орган, наделенный полномочиями разрабатывать концепции и программы комплексного социально-экономического развития. В условиях отсутствия необходимых кадров полномочия на разработку программ развития могут передаваться специализированным организациям (на основе договора). В этом случае за соответствующими органами местного самоуправления остается отбор и анализ предложенных соответствующими организациями проектов программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления

5.2 Структура органов местного самоуправления
В практической деятельности очень важно построение на основе применения различных классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Эта сложная задача разрешима. Алгоритм ее решения следующий. Устанавливаются характеристики объекта управления (в нашем случае - муниципального хозяйства); по отношению к объекту в целом и к его составляющим устанавливается перечень функций управления; определяется, каким образом каждая функция наиболее эффективно исполняется и какими характеристиками в соответствии с классификациями должны обладать исполняющие эту функцию органы; путем интеграции и агрегирования функций определяются органы, образующие структуру; устанавливаются отношения и взаимосвязи этих органов; окончательно формируется система органов местного самоуправления. Конечно, реализация этого алгоритма многократно сложнее его описания, и есть необходимость иллюстрировать применение алгоритма хотя бы частным и упрощенным примером.
Но даже такой пример может служить предметом отдельного научного исследования и не может быть рассмотрен в рамках настоящей работы.
Здесь можно поставить задачу выявления на основе обобщенной практики укрупненных моделей организационных структур управления муниципальными образованиями, на базе которых могут формироваться структуры органов местного самоуправления, соответствующие конкретным объектам управления.
В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры.
С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона
распорядительный совет, 3) исполнительный орган и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченое ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.[1]
Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления - основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного общества, когда все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются:
в различных пропорциях представительным органом и выборным высшим должностным лицом;
представительным органом;
выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально - политической ситуации и множества других факторов.
Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании мы будем использовать в отношении структурных единиц наименования мэр, совет, администрация).
Модель сильный мэр - совет. Отметим характерные особенности этой модели (6.). Мэр и совет избираются всем населением. Сильным мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно
формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.
6. Принципиальная схема модели сильный мэр - совет
Модель слабый мэр - совет. В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (7.). Слабость его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета.
Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.
7. Принципиальная схема модели слабый мэр - совет
Модель совет - управляющий. В этой модели должность мэра не предусматривается (8.). Деятельность совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией.
Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляя-ющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.
8. Принципиальная схема модели совет - управляющий
Модель городская комиссия. Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций (9.). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации.
Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.
9.Принципиальная схема модели городская комиссия
Модель мэр - собрание. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель мэр - собрание может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать староста-сельский сход.
Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае назначаться или выбираться казначей.
Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и гибридные модели (сочетающие отдельные особенности базовых).
Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Сущность муниципальной экономической политики

Глава 7.Разработка и реализация муниципальной экономической политики
7.1 Сущность муниципальной экономической политики
В условиях рыночной экономики и децентрализации местные власти проводят самостоятельную экономическую политику, направленную на поддержку малого бизнеса и привлечение новых инвестиций. Местную экономическую политику можно рассматривать как комплекс мер, осуществляемых органами местной власти или при её участии, направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий. Конечной целью местной экономической политики служит рост качества жизни - обеспечение эффективной занятости и создание надёжной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы.
Основная задача местной экономической политики - создание благоприятных условий для развития экономики.
Можно выделить следующие направления местной экономической политики:
1. Поддержка начинающего малого бизнеса. Оказание помощи местному бизнесу предполагает проведение современной политики размещения производства;
2. Привлечение фирм и внешних инвестиций. Привлечение фирм и инвестиций осуществляется путём рекламы, создания имиджа, маркетинга города. Города и регионы должны знать свои специфические характеристики;
3. Поддержка внутренних инвестиций;
4. Содействие инновациям, распространению передовых технологий и росту качества. Призвана стимулировать развитие передовых и наиболее перспективных производств, для этого
используются такие направления, как распространение новых технологий, стимулирование мобильности кадров, предоставление венчурного капитала, содействие повышению квалификации;
5. Маркетизация (становление рынка и рыночной инфраструктуры).
Инструменты местной экономической политики представлены в табл. 7.1.
Таблица 7.1
Инструменты местной экономической политики

Направления политики	Инструменты политики
Финансовая помощь	Пособия, гранты, предоставление ссуд, выдача гарантий по ссудам
Налоговая и тарифная политика	Уменьшение местных налогов и отсрочка их выплаты, освобождение от сборов и уменьшение взносов, варьирование ставок налогов, особые соглашения о налогах
Политика в области инфраструктуры	Расширение связанной с экономикой инфраструктуры, подготовка территорий для промышленных предприятий, очистка заброшенных территорий, расширение социально-бытовой инфраструктуры
Политика в области недвижимого имущества	Скупка земельных участков, продажа предприятиям муниципальных земельных участков, предоставление права на долгосрочное пользование, продажа земельных участков для строительства жилья работникам предприятий
Планирование организации строительных работ и выдача разрешений на строительство	Выделение производственных зон в планах использования и застройки земельных участков, рассмотрение предварительных запросов и заявок на строительство, ускорение официальной процедуры оформления и выдачи разрешений на строительство
Привлечение предприятий и консультации	Предоставление информации о местах для размещения, прямая реклама для отдельных предприятий, консультирование и курирование местных предприятий
Прочие мероприятия	Размещение заказов на местных предприятиях

Существует несколько типов местной экономической политики, которые классифицируются по объекту воздействия. Рассмотрим типы местной экономической политики, приведённые в табл. 7.2.
Таблица 7.2
Типы местной экономической политики

Объект воздействия	Сущность местной экономической политики
Капитал	Мобилизация местного капитала, направлена на межрегиональное перемещение капитала, привлечение инвестиций, работу с инвесторами
Рабочая сила	Поддержание местного квалификационного потенциала в результате обучения, образования и повышения квалификации, направлена на повышение качества трудовых ресурсов, уменьшение риска иммиграции высокообразованных кадров
Нововведения	Улучшение локальной передачи знаний, создание учреждений, способствующих возникновению нововведений, стимулирование их применения в экономике
Технология	Улучшение внутригородской передачи технологических знаний, создание учреждений, занимающихся разработкой технологий, направлена на создание благоприятного инновационного климата
Коммуникации	Развитие, усиление и упрочнение внутригородских межотраслевых связей, их совершенствование даст импульс экономическому развитию
Экономическая среда	Использование местных предпосылок для создания местной экономической среды, направлена на создание благоприятного предпринимательского климата, надёжной инфраструктуры
Предприятия определённого размера и фазы развития	Создание условий для образования новых, содействие развитию имеющихся мелких и средних предприятий. Создание сопутствующих производств для крупных предприятий, определяющих структуру в городе

Перечисленные выше типы местной экономической политики не реализуются в чистом виде. Для каждой территории и периода её экономического развития выбирается рациональное сочетание тех или иных типов, что представляет
задачу формирования конкретной местной экономической политики.
Деятельность местных властей в сфере экономики, учитывая ограниченность ресурсов, заключается в ускорении нужных процессов, а не в прямом участии в деятельности отдельных предприятий. Процесс формирования конкретной местной экономической политики заключается в подготовке стратегии экономического развития города и концепции местной экономической политики.
Важнейшими составными частями местной экономической политики являются: структурная, инвестиционная, предпринимательская и финансовая политика.
Проведение местной структурной политики опирается на принципы целенаправленности , системности, эффективности и оптимальности. К числу основных задач органов местного самоуправления по разработке и реализации структурной политики можно отнести:

• определение наиболее существенных сложившихся и ожидаемых в перспективе структурных диспропорций в экономике города;
• формирование стратегических установок, совершенствование структуры экономики города;
• выбор и обоснование эффективных направлений структурных преобразований экономики города;
• создание и обеспечение функционирования организационно-экономического механизма регулирования и поддержки процессов структурных преобразований в экономике города.

Сущность местной инвестиционной политики можно определить как целенаправленную и научно-обоснованную деятельность органов территориального самоуправления по привлечению инвестиционных ресурсов для решения проблем социально-экономического развития территории. Содержание местной инвестиционной политики состоит в:

• определении социальных и экономических проблем, имеющих приоритет перед остальными сферами изнедеятельности территории

• выборе и обосновании системы целей инвестирования, определении эффективных путей их реализации;
• разработке комплексных мер, направленных на привлечение на территорию средств, достаточных для реализации намеченных целей;
• согласовании в необходимых случаях инвестиционной политики с вышестоящими органами управления;
• создании системы контроля за ходом реализации намеченных мер по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов.

Муниципальная финансовая политика является составной частью социально-экономической политики, проводимой местным сообществом и его органами самоуправления в интересах населения муниципального образования. Сущность муниципальной финансовой политики можно определить как привлечение и рациональное использование ресурсов, составляющих финансовую основу местного самоуправления, в интересах местного сообщества.
Содержание финансовой политики обеспечения реализации городских инвестиционных проектов состоит в следующем:

• определение перечня городских проектов, реализация которых имеет первостепенное значение для местного сообщества;
• формирование системы целей финансовой политики;
• разработка системы мер, направленных на создание финансовой основы местного самоуправления;
• создание механизма реализации финансовой политики поддержки городских инвестиционных проектов.

Сущность системы муниципального управления и основные принципы её организации

Глава 4.Методологические основы создания системы муниципального управления
4.1. Сущность системы муниципального управления и основные принципы её организации
Одной из главных закономерностей современной информационной эпохи является непрерывное совершен- ствование системы управления, обусловленное необходимостью стабилизации социально-экономической ситуации в мире в целом, в каждой стране, в отдельных её регионах. Это совершенствование затрагивает все три уровня управления: федеральный, региональный и муниципальный.
Причиной тому два обстоятельства:
- рост количества связей и более стремительный ритм нашей жизни требуют изменения системы взаимодействия (управления), которая уже в принципе не может осуществляться на уровне центра, поскольку из-за возросшего числа контактов, требующих согласования, не замедлят проявиться узкие места. Последние события в мире, в том числе и экономические катаклизмы, убедительное свидетельство этому. Управление должно зиждиться на другом механизме, механизме децентрализации, который и может осуществлять координацию автоматически. Таким образом, логика требует расширения зоны местного управления;
- центральные руководящие органы (другими словами центральная администрация) вынуждены всё чаще незамедлительно реагировать на социально-экономические процессы, темпы изменения которых постоянно повышаются. По этой причине эти органы должны быть более восприимчивы к требованиям координации, которые исходят от региональных и местных властей. Другими словами, центральное правительство не может более принимать решения, исходя только из собственных критериев и в той сфере, которую оно считает возможной, и немедленно включать механизмы
саморегулирования, исходящие от местной власти, всех субъектов муниципального управления.
Таким образом, децентрализация и координация являются основополагающими принципами современного
государственного и муниципального управления. Первый принцип требует, чтобы общественная проблема решалась на том уровне, где она возникает. Второй принцип координировать усилия всех видов управления на решении общественных проблем.
Важно подчеркнуть, что местное сообщество во многом опосредует характер главного взаимодействия: личности и общества. Любое местное сообщество - это не замкнутое пространство, а открытая социальная система. Следовательно, она не может функционировать без общих правил игры, устанавливаемых государством.
Здесь на одной территории для обслуживания населения имеется большое разнообразие управляемых объектов, представляющих государственный (общественный), муниципальный, коммерческий и некоммерческий сектор.
Поэтому вопрос согласования всех секторов, интересов государства и местных сообществ для организации эффективного управления оказывается ключевым.
Таким образом, интересующий нас аспект проблемы состоит в следующем: каким образом можно гарантировать согласованность между индивидом и местным сообществом, с одной стороны, и между государством и муниципальным управлением - с другой? Ответ на этот вопрос даёт принцип субсидиарности. Согласно этому принципу составные части системы действуют согласованным образом, представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решения, но и сами они, и система имеют общие ценностной общие интересы. Система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям.
Центральная администрация необходима для установления общепринятых правил. Местное сообщество, в свою очередь^ нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы
местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти).
Важность принципа субсидиарности в том, что изменение функций современного государства и глобализация общественной жизни сделали местное самоуправление столь необходимым социальным явлением, что расширение государственных функций, соблюдение интересов государства на всей территории требуют одновременно адекватных мер защиты индивида и его самостоятельности от неправомерных действий государственной администрации, которая нередко склонна отстаивать не только интересы общества в целом, но и свои ведомственные. Это согласование интересов, особенно общества и личности, можно осуществить только на уровне местного сообщества. Оно также предполагает наличие принципа, который позволил бы обеспечить гибкую координацию, с одной стороны, между множеством местных органов и, с другой - между местными властями и центральным правительством.
Процесс глобализации обусловил необходимость создания механизма горизонтальной координации, который является одновременно и более жестким, чем тяжёлые неповоротливые переговорные процедуры, характерные для коалиций, и более гибким, чем иерархические структуры, которые очень подвержены риску закупорки сосудов.
Таким образом, снижение иерархии между центральным и местным уровнями власти, их взаимодействие всё более и более будет строиться на основе равноправия. Связи между различными уровнями управления, которые в прошлом носили односторонний характер (от центра к местным властям), становятся двусторонними по мере того, как совершенствуется координация их усилий при принятии решений.
Категория муниципальное управление включает: 1.По объекту воздействия:
- управляемые объекты государственного (общественного) сектора, воздействие на которые осуществляется для
достижения социальных целей в соответствии с общенациональными интересами и государственной стратегией по объединению всех местных сообществ, интеграции потенциалов, выравниванию условий их жизнедеятельности с целью обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
- управляемые объекты муниципального сектора муниципальная собственность, местное хозяйство, муниципальные предприятия и другие виды муниципальных социально-экономических отношений;
- хозяйствующие субъекты, домашние хозяйства, составляющие в совокупности коммерческий сектор;
- неправительственные организации, ассоциации, объединения некоммерческого сектора.
II.По субъекту воздействия:

• местное сообщество - главный субъект муниципального управления;
• органы местного самоуправления;
• субъекты коммерческого сектора (ассоциации, союзы, лиги работодателей и т. п.);
• субъекты некоммерческого сектора, органы управления неправительственными организациями.

Схематически система муниципального управления представлена на 3.
3. Система муниципального образования.
Итак, муниципальное управление - это управление на местном уровне, объектом воздействия которого является целостное развитие местного сообщества как основной ячейки современной организации общественной жизни, обеспечивающей создание благоприятных условий жизнедеятельности населения в экодиалоге человека и природы.
Специфика этого объекта состоит в том, что местное сообщество - такая социальная ячейка общественной жизни, где устанавливаются социальные связи между людьми (межличностные), между семьями (межсемейные), между общинами и социальными группами (профессиональные, классовые, конфессиональные, национально-этнические, групповые и т. п.), между трудовыми ассоциациями и внутри них на основе гармонизации разных интересов, достижения консенсуса и договора. Объединяющим началом выступает качество жизни граждан МО, которое выражает их коренные потребности: самореализация жизненных сил человека, сохранение здоровья (физического и нравственного); создание условий для успешной социализации личности на важном этапе жизни - молодости. Поэтому главным движущим фактором развития этой ячейки общества является человеческий фактор, раскрытие его огромного потенциала и возможности самой социальной организации, которая либо обеспечивает выход энергии каждого, либо блокирует его.
И социальная функция является главной, определяющей для муниципального управления среди всех остальных, в том числе и экономической. В отличие от общества в целом, где экономическое развитие как фундамент построения всего здания может выдвигаться на первое место, в местном сообществе при всех обстоятельствах, в том числе экстремальных приоритетными являются не выживание населения, простое воспроизводство его жизненных сил, а накопление потенциала развития в виде нового качества социальности, которая здесь составляет основу местной экономики, местного хозяйства, всей экономической и финансовой деятельности. Последние должны обеспечивать
своим гражданам достойные условия жизни. Это возможно только при одном условии: местное сообщество становится главным субъектом деятельности, саморазвития и самодеятельности проживающих здесь людей, получает ресурсы и властные полномочия в своё распоряжение и решает вопросы местного значения под свою ответственность.
Для этого необходима децентрализация власти и управления. На местном уровне властные отношения выражаются в большей мере как власть самих граждан через местное самоуправление. Властные органы государства, действующие на территории, выражают не только стратегический долгосрочный интерес государства, но и подчиняются основной закономерности местного развития - укреплению социальности и местного сообщества как носителя этой социальности.
Местное сообщество - открытая система при всей её традиционности, самостоятельности, исторической сущности и собственном социальном лице. Источник его развития - не только сохранение целостности, социальной самобытности на основе прошлых традиций, исторических и культурных памятников, но и инновационное восприятие всего, что происходит в мире: достижений научно-технической, информационной и управленческой революций, лучших разработок рыночных отношений, создания внутренних рынков и т. п. Без постоянного развития, обновления местное сообщество, превращаясь в замкнутую систему, неизбежно будет деградировать, а система управления, оставаясь патриархальной, будет сдерживать развитие жизненных сил местного сообщества.
Итак, закономерности развития местного сообщества как относительно самостоятельной социальной системы общества определяют принципы её самоорганизации, самоуправления, следовательно, и специфику системы муниципального управления.
Таким образом, система муниципального управления - это совокупность согласованных скоординированных мер и регулирующего воздействия всех субъектов управления на муниципальные процессы, с целью устойчивого, целостного
развития местного сообщества, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения за счёт рационального использования местных ресурсов.

Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования

12.3 Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
12.3.1 Общие положения
Под управлением комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования будем понимать управление взаимосогласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также
принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.
В каждом муниципальном образовании управление развитием может быть организовано по-разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но некоторые особенности процесса управления развитием муниципального образования присущи им всем. В этой связи необходимо отметить следующее. Каким бы непрерывным ни казался процесс развития и управления им, общая принципиальная особенность процесса управления развитием муниципальных образований - его цикличность. Главными факторами цикличности процесса управления являются:

• бюджетный процесс;
• период полномочий органов местного самоуправления;
• крупные инвестиционные проекты;
• местные традиционные особенности (культурно исторические, религиозные и др.)

В вопросе управления развитием муниципального образования могут быть два подхода (или две стратегии).
Первый подход. Если цикл управления развитием имеет достаточно чёткие границы, то есть начало цикла управления развитием и его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.
Этот подход достаточно удобен, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований или для решения отдельных проблем, а также и при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.
Второй подход. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникает необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и её реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жёстко согласованы по срокам.
Эти два процесса могут развиваться параллельно, т.е. одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально - экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий или более длительный). Эта перспективная программа развития постоянно дорабатывается и в определённые периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определённый период (например, на год). Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае существенно сложнее, требует более высокого уровня управления и прежде всего применения современных средств работы с информацией.
Однако, каким бы сложным ни был процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:
в период разработки программы развития:

• сбор и обработку информации;
• целеопределение (постановка целей);

• выработку стратегических установок и критериев развития;
• оценку потенциала и ресурса развития;
• разработку концепции комплексного социально экономического развитая муниципального образования;
• разработку и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
• в период реализации программы развитка,
• разработку и принятие бюджета развития; исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально - экономического развития;
• контроль, сбор и обработку информации и выработку предложений по корректировке бюджета (программы концепции).

Итак, основная особенность планирования и распределения по этапам процесса комплексного социально - экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими, как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др
Размно спланированный бюджетный процесс
(предусматривающий, в том числе, и корректировку), увязанные с бюджетным процессом сроки проведения избирательной компании в органы местного самоуправления и сроки полномочия этих органов, а также степень преемственности органов местного самоуправления могуг в значительной степени снизить число вероятных конфликтов в отношении выбора и корректировки путей развятия муниципального образования и тем самым повысить эффективность развития муниципального образования.

Варианты соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований

3.2.1. Варианты соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований
Обобщая изложенное выше, можно отметить, что к территориям муниципальных образований Федеральный закон относит города, посёлки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), другие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).
Можно выделить три вида территорий муниципальных образований:
1) поселения, на которых непосредственно проживает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и посёлки) и сельские (сёла, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.);
2) объединённые территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);
3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.
Здесь же можно сказать о части территории муниципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется территориальное общественное самоуправление. Учитывая влияние территориального и отраслевого факторов на внутреннюю хозяйственную жизнь
муниципального образования, некоторые авторы делят муниципальные образования на три большие группы, несколько отличающиеся от приведённых выше.
1. Поселенческие муниципальные образования (города, посёлки, сельские населённые пункты). Как правило к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершённость производственных циклов и имеющая собственную минимальную инфраструктуру.
2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединённых общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.
3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.
Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.
На втором уровне систематизации вводятся критерии отраслевого характера и муниципальные образования разделяются на две крупные группы - много- и монофункциональные образования.
К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства.
К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями, либо несколькими предприятиями одной отрасли.
Приведённая классификация муниципальных образований позволяет сделать следующие выводы.
1. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом и территорией, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования - предмет деятельности органов власти.
2. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления муниципальным образованием, с точки зрения как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.

Велихов выделяет четыре формы взаимного кредитования:

Источниками муниципального кредита могут выступать:

• население;
• государство;
• частные кредитные учреждения;
• другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Попробуем рассмотреть особенности кредитования из первых трех источников и сравнить их (табл. 7.4).
Таблица показывает, каким образом могут сопрягаться интересы органон местного самоуправления и кредиторов.
Наиболее важная форма муниципального кредита - взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Л. А. Велихов выделяет четыре формы взаимного кредитования:

1. Посредничество при отыскании нужных кредитов.
2. Создание учреждений, которые осуществляют взаиморасчеты между муниципальными образованиями без денег.
3. Муниципальные банки, и которых ответственность ограничена долей участия каждого муниципального образования.
4. Муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью.

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий и прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как
взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Причем в ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает псе четыре формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в организации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих операций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.
Таблица 7.4
Особенности кредитования из трех источников

Объекты сравнения	Население	Государство	Частные кредитные учреждения
Источники Средств	Сбережения населения	Государственные бюджетные ресурсы	Средства частных кредитных учреждении
Возможные ограничения по кредиту	Наличие средств у населения	Наличие бюджетных ресурсов, правовые ограничения в отношении использования ресурсов, возможность возникновения зависимости от органа государственной власти, выдавшего кредит	Достаточно высокий ссудный процент, возможность коррупции и дополнительных обязательств по кредиту
Формы кредита	Долгосрочный облигационный заем	Средне- или краткосрочный кредит	Краткосрочный кредит

Для экономически слабых муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма
объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии. С другой стороны, непосредственно хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община. В этом случае субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.
И в первом и тем более во втором случае важно соблюдать ряд принципов:

1. круговая ответственность всех членов товарищества всем своим имуществом по долгам товарищества (или солидарная ответственность);
2. производительное назначение ссуд;
3. малый район деятельности товарищества;
4. выдача ссуд только членам товарищества.

Применение данных принципов дает возможность мелким муниципальным образованиям участвовать в более выгодных формах кредитования и быть конкурентами крупным муниципальным образованиям.

Выбор эколого-хозяйственных приоритетов как важнейший механизм реализации политики

8.3. Выбор эколого-хозяйственных приоритетов как важнейший механизм реализации политики
Важное место при разработке и реализации местной экологической политики занимает выбор эколого-хозяйственных приоритетов. Может быть рекомендован следующий порядок выбора эколого-хозяйственных приоритетов в муниципальных образованиях:

1. Выявление и инвентаризация проблемных эколого-хозяйственных ситуаций;

1. Соотношение проблемных эколого-хозяйственных ситуаций с компетенцией местных органов управления;
2. Выработка принципов выбора и ранжирования эколого-хозяйственных приоритетов по степени актуальности;
3. Выявление ресурсных возможностей для решения конкретных эколого-хозяйственных проблем.

Рассмотрим кратко каждое из звеньев этой логической последовательности выбора эколого-хозяйственных приоритетов.
1. Выявление инвентаризации проблемных эколого -хозяйственных ситуаций.
Источник возникновения проблемных эколого-хозяйственных ситуаций во многом предопределяет и периодичность их влияния (возникновения). Они могут быть:

• постоянно действующими (загазованность и запылённость атмосферы в крупных городах);
• периодически повторяющимися (циклическими) в виде сезонных разливов рек (их катастрофическими паводками);
• ациклическими, т.е. не поддающимися строгим временным прогнозам, по вполне предсказуемыми при условии всестороннего учёта совокупности причинно -следственных взаимосвязей и взаимозависимостей пространственно - временных факторов природы и общества.

Приоритетность временных и причинно - следственных характеристик последствий определяется в зависимости от местных экологических, социальных, природных и экологических особенностей, а также их сочетаний. Можно выделить пять ступеней остроты экологических ситуаций:

1. Относительно удовлетворительная (отражает экологическое положение муниципальных образований, находящихся в приемлемом, нормативном состоянии, когда отсутствуют негативные последствия для здоровья человека, в системе природопользования сохраняется в оптимальном состоянии среда обитания человека);
2. Напряжённая (характеризует наличие угрозы здоровью людей, общее и частное ухудшение среды обитания

человека, некоторое снижение продуктивности природных ресурсов и изменение режима самовосстановления природных систем, названные изменения выходят за пределы ареалов их возникновения);

1. Критическая (возникает в случае регулярности нарушения здоровья людей, значительно ухудшается состояние среды обитания человека, быстро нарастает угроза истощения или утраты природных ресурсов, ослабляется функция самовосстановления природных систем, названные изменения выходят за пределы ареалов их возникновения);
2. Кризисная (характеризуется резким ухудшением здоровья населения, проявляющиеся в нарушении основных функций организма человека, как следствие, резким возрастанием общей и детской заболеваемости, значительным увеличением количества заболевших по основных классам болезней; среда обитания человека непригодной для жизнедеятельности; происходит естественное истощение природных ресурсов).
3. Катастрофическая (представляет наиболее серьёзную опасность для жизни людей и воспроизводства будущих поколений; самовосстановление природных систем возможно лишь при выпаде их из хозяйственного использования на длительное время; восстановление ресурсноформирующих и градоформирующих функций проблематично даже при значительных природовосстановительных работах; для ликвидации последствий экологической катастрофы требуются колоссальные финансовые затраты).

2. Соотнесение проблемы эколого - хозяйственных ситуаций с компетенцией субъектов управления.
Практики проведения муниципальной экологической политики требуют чёткого и оперативного отбора поступающей информации о постоянно возникающих эколого -экономических проблемных ситуациях, включение их в оперативное, краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное
планирование управленческой деятельности, обеспечения плановых периодов ресурсами, а так же всем спектром механизмов реализации этой политики.
3. Принципы выбора и ранжирования эколого-хозяйственных приоритетов по степени актуальности.
Может быть реализована следующая система основных принципов выбора и ранжирования эколого-хозяйственных приоритетов по степени актуальности:

• сохранение здоровья населения и благополучного состояния среды производства и жизнедеятельности человека;
• соблюдение количественных и качественных пропорций природопользования, обеспечивающих устойчивое равновесие природных и социально - экономических ресурсов на территории муниципального образования

4. Выявление ресурсных возможностей для решения конкретных эколого-хозяйственных проблем.
Ресурсный потенциал муниципального управления представляет собой совокупность элементов национального богатства, задействованных в местном воспроизводственном процессе. Количественные и качественные характеристики ресурсного потенциала территории во многом предопределяют степень самостоятельности муниципального образования при решении первоочередных и стратегических задач эколого-хозяйственного значения.
Исходя из сущности и содержания местной экологической политики,можно выделить следующие основные задачи:

• разработку перспективной концепции управления окружающей средой в муниципальном образовании включая региональное использования природных ресурсов;
• создание действенной системы экологического мониторинга;
• создание системы административных мер и экономических рычагов обеспечивающих достижение стратегических и тактических целей экологического развития образования

• оформление системы поощрения общественных и частных инициатив, направленных на улучшение ситуации.

В целом успешное решение экологических проблем может быть достигнуто лишь при согласованной деятельности органов местного самоуправления с органами управления других иерархических уровней и субъектами хозяйствования при чётком определении прав и обязанностей каждого из участников работ по улучшению экологической ситуации на территории муниципального образования.

Задачи муниципальных органов в сфере социальной политики

9.2 Задачи муниципальных органов в сфере социальной политики
К допросам местного значения в сфере социального развития, которые входят в предмет местного самоуправления, относят:

• комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
• участие в охране окружающей на территории муниципального образования;
• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
• проведение активной политики повышения уровня жизни, социальной поддержки населения в направлении реализации его возможностей самостоятельно обеспечить свое благосостояние;
• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов, сборов, решение иных финансовых вопросов местного значения;
• содержание и использование муниципального жилого фонда и нежилых помещений;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия населения;
• содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального образования;
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Этот круг вопросов составляет основную предметную область местной социальной политики и определяет задачи субъекта управления.

Земская реформа в России и её развитие

1.2 Земская реформа в России и её развитие
До эпохи Александра II все органы самоуправления в императорской России носили сословный характер. После освобождения крестьян появилась потребность создания всесословных органов для заведования местными делами, и зти органы были созданы Положением о губернских и уездных Земских учреждениях, изданным 1 января 1864 года. Согласно этому положению, органами земского самоуправления в уездах выступали уездные земские собрания, состоявшие из земских гласных, избираемых на три года тремя куриями избирателей: 1). Местными землевладельцами; 2). Крестьянскими обществами и 3).
Городскими избирателями (владельцами недвижимости).
Уездное земское собрание (заседавшее под председательством уездного предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего исполнительного органа, уездную управу, а также губернских земских гласных, составлявших губернское земское собрание. Последнее избирало губернскую земскую управу в составе председателя и шести членов (председателя утверждал министр внутренних дел). Собирались собрания 1 раз в год на срок до 10 дней - уездные и до 20 дней - губернские.
Решали вопросы, связанные с бюджетом, формированием управ и заслушиванием их отчетов. Земские гласные работали безвозмездно, члены управ получали жалование.
К компетенции земских учреждений относились: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталами; устройство и поддержание местных путей сообщения; обеспечение продовольствия, содействие в развитии местной торговли и промышленности, благотворительность, содействие в строительстве церквей и школ; здравоохранение; содействие военным и гражданским властям в их местных мероприятиях; предоставление правительству сведений и ходатайств о местных пользах и нуждах.
Положение 1864 г. не включало земские учреждения в общую систему государственных учреждений страны, что снимало с бюджета существенное бремя. Служба в них была отнесена к общественным обязанностям. Должностные лица земских управ (председатель и члены) не пользовались правами государственной службы. Земские собрания и управы не располагали собственной реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в уезде и губернии принятых постановлений.
При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать от местной полиции применения принудительных мер либо взыскивать с виновных через суд.
Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны; в губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Начальник губернии и министр утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство устанавливало правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительственный сенат.
Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с местной администрацией, внешними органами государственного управления.
В 1870 г. было издано Городовое положение, вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса соответственно сумме уплачиваемых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Систему органов городского общественного управления составили:

1. Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;
2. Городская дума (распорядительный орган);
3. Городская управа (исполнительный орган);

В задачи городского самоуправления входило решение местных культурно-хозяйственных дел: внешнее благоустройство города, содержание городских коммуникаций, забота о народном продовольствии, образовании, принятие мер против пожаров, содержание благотворительных учреждений, музеев, театров, библиотек, больниц. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.
Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Однако в развитии общественного управления стала усматриваться угроза политическому господству дворянства, российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства, росло значение земской демократической интеллигенции.
12 июля 1889 г. было издано Положение о земских участковых начальниках, которое положило конец надеждам земских учреждений распространить свое влияние на волости. К земским участковым начальникам перешли функции мировых судей, положение усилило роль дворянского элемента в земских учреждениях и контроль администрации над ними. Дворянству было предоставлено решительное преобладание в земских собраниях.
Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти, земские должностные лица превратились в государственных служащих: им присваивались чины и позднее стали выплачиваться государственные пенсии. Центральным мероприятием стало учреждение органа административного надзора за земскими учреждениями, подчинявшегося специальному Совету министерства внутренних дел.
В 1892 г. было принято Городовое положение, в котором установлен чрезвычайно высокий имущественный ценз городских избирателей. Таким образом, была завершена организация системы административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних дел, низшим звеном которой стали земства. Однако под влиянием неудач русско-
японской войны и антиправительственных демонстраций 12 декабря 1904 года правительство было вынуждено принять закон об учреждении Государственной думы, изданный 6 августа 1905 г. Таким образом, в России было учреждено народное правительство. Вместе с тем сохранение самодержавного характера власти сказалось на последующих событиях, приведших к Февральской революции 1917 г.
Анализ характера местного самоуправления (управления) в дореволюционной России позволяет сделать следующие выводы:

1. Местное управление (самоуправление) в России со времени Петра I выступало как три системы: бюрократическая, земская и сословная;
2. Демократичность местного самоуправления относилась, прежде всего, к дворянству как господствующему в обществе сословию;
3. Местное управление не было обособлено от государственного, его исполнительные органы представляли собой местные звенья единой вертикали управления, состоявшие из назначаемых чиновников. Основное отличие было в наличии выборных представительных органов;
4. Управление на всех уровнях характеризовалось ограниченностью полномочий представительной власти.



    Экономика: Знания - Циклы - Макроэкономика

• Введение в экономику
  
• Виды экономик
  
• Экология в экономике
  
• Экономическая теория
  
• Экономическая география
  
  
• Экономические знания
  
• Экономика России
  
  
• Циклы в экономике
  
  
• Макроэкономика
  
• Макроэкономика в России