О ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ


Особенности геополитического и экономического положения Калининградской области предопределили необходимость создания условий для устойчивого экономического развития. Актуальность этих задач возрастает в условиях расширения ЕС и предстоящего вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Начиная с 1991 г. для компенсации анклавного положения Калининградской области федеральной властью в отношении этой области использовался механизм свободной экономической зоны.
В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».
Режим Особой экономической зоны (ОЭЗ) способствовал значительной структурной трансформации региональной экономики. В результате в области формируется ориентированная на открытость мобильная экономика, основой которой стала внешнеэкономическая деятельность.
Предприятия области производят ряд конкурентоспособных товаров, экспорт носит преимущественно сырьевой характер, а вывоз на остальную территорию Российской Федерации импортозамещающий.
Вместе с тем углубление демографического кризиса, нерешенные экологические проблемы, недостаточная инвестиционная привлекательность региона, в т.ч. для иностранных инвесторов, и прочее привели к тому, что по финансовым показателям калининградский регион занимал одно из последних мест в большинстве кредитных и инвестиционных рейтингов 20002002 гг.
Для решения назревших проблем предпринимаются совместные усилия представителей федеральных и областных органов законодательной и исполнительной власти, бизнес-сообщества, научной и педагогической общественности.
В частности, принята и реализуется Федеральная целевая программа (ФЦП) социально-экономического развития Калининградской области на 20022010 гг. Разработана новая редакция Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».
Ведутся серьезные научные исследования, в т.ч. по проблемам развития экономики области.
В 19992003 гг. ученые и практики, специалисты в области региональных финансов принимали активное участие в научно-исследовательской работе на тему: «Обеспечение прозрачности регионального бюджетного процесса как условие улучшения инвестиционного климата Калининградской области». Выполнение вышеназванного Проекта было инициировано и реализовано Институтом «ВостокЗапад» (ИВЗ)* и фондом «Агентство регионального экономического развития» Калининградской области (АРЭР)**.
В работе по проблемам развития системы общественных финансов области принимали участие эксперты Института «ВостокЗапад», Финансовой академии при Правительстве РФ (Москва), Балтийского института экономики и финансов (Калининград), Центра фискальной политики***.
В процессе работы существенное внимание было уделено:
о анализу институциональных проблем налогово-бюджетной сферы и технологии бюджетного процесса;
о исследованию проблем доходной части бюджета Калининградской области (в т.ч. налоговым доходам и доходам от использования региональной собственности) и расходной части бюджета (в т.ч. по расходам консолидированного бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство);
о анализу дефицита/профицита бюджета и бюджетной сферы в целом в 19992002 гг., включая дефицит консолидированного (расширенного) бюджета, государственный (муниципальный) долг и кредиторскую задолженность бюджета;
о инвестиционному потенциалу экономики Калининградской области;
о межбюджетным отношениям в Калининградской области и с федеральным бюджетом;
о качеству и проблемам стратегического управления общественными финансами в целях совершенствования действующей практики мониторинга состояния финансов области и поэтапного внедрения европейских стандартов бюджетного устройства и бюджетного процесса в Калининградской области.
Некоторые выводы и рекомендации вышеназванного исследования нашли отражение в данной статье.
В частности, среди основных проблем, требующих незамедлительного решения, можно выделить следующее.
ѕѕ Растущая в последние годы зависимость бюджета Калининградской области (КО) от прямой и косвенной поддержки из федерального бюджета.
В 20012002 гг. прямая финансовая помощь возросла в 8,7 раза, а все расходы федерального бюджета, осуществленные на территории КО (с учетом «прямых территориальных расходов» ПТР), в 3,6 раза. По балансу финансовой помощи с учетом ПТР область с 2001 г. стала реципиентом: в 19992002 гг. помощь возрастала и в 2002 г. составила 2,662 млрд. руб., процент возврата составил 174%.
Если же учесть косвенную финансовую поддержку региона (прежде всего налоговые льготы ОЭЗ), то баланс в пользу КО достигнет 22,7 млрд. руб. в год (процент возврата 301%, а на душу населения 24 тыс. руб.). В том числе объем льгот по федеральным налогам вырос с 1999 г. более чем в 2 раза и достиг 18,5 млрд. руб. в 2002 г. Это в 2,5 раза превышает консолидированный бюджет области.
Такой уровень поддержки сопоставим только с самыми бедными субъектами Федерации республикой Тува, Магаданской обл., Корякским и Таймырским АО.
ѕѕ Неоптимальная структура федеральной поддержки экономики области,
не создающая предпосылок для устойчивого экономического роста и
тем самым поощряющая импортоориентированный характер экономики,
фактически субсидируя теневой сектор.
В структуре федеральной финансовой поддержки:

  • на наиболее прозрачные и целенаправленные механизмы финансовой помощи приходится 7%;
  • на относительно прозрачные, отражающие политику преимущественно силовых федеральных ведомств, прямые территориальные расходы федерального бюджета приходится 18%;
  • на льготы, целевой характер и эффективность применения которых проконтролировать весьма сложно, приходится 75%.
При этом финансовая помощь направлена в основном на выравнивание бюджетной обеспеченности и отчасти на финансирование капитальных расходов в рамках ФЦП.
Что же касается федеральной целевой программы, то она хронически недофинансируется вследствие неадекватного механизма выделения средств из бюджетов всех уровней (основную долю капитальных расходов подрядчикам приходится авансировать за свой счет) и отсутствия эффективной системы привлечения частных инвесторов и кредитования.
Анализ прямых территориальных расходов бюджета КО в сравнении с другими регионами России и Северо-Западным ФО показывает, что этот канал по отношению к Калининградской области центр использует главным образом для финансирования таможенных и пограничных служб, а также социальных нужд семей военнослужащих (напр., строительство жилья); финансируются также федеральные учебные центры и учреждения здравоохранения. С другой стороны, явный дефицит ресурсов по этой линии наблюдается в отношении таких сфер, как экология, социальная политика и развитие транспорта.
Таким образом, подавляющая часть федеральной поддержки (льготы в рамках ОЭЗ) имеет нецелевой, не всегда контролируемый характер и слабо связана с решением региональных проблем. Одновременно эти льготы имеют определенное структурное влияние на экономику области, стимулируя развитие торгово-посреднических операций в ущерб развитию сектора производства и услуг.
Система финансовых потоков вызывает структурную нестабильность как государственного, так и частного секторов экономики региона. В случае присоединения России к ВТО и/или возникновения трудностей у федерального бюджета в результате, например, ухудшения международной конъюнктуры на сырьевой экспорт, система субсидирования региона может рухнуть, обнажив его собственную экономическую несостоятельность.
А это грозит серьезными социально-политическими последствиями для самого региона и российско-европейских отношений.
ѕѕ Неурегулированные долги и невозможность осуществлять
активную политику заимствований.
Состояние баланса областного и муниципальных бюджетов характеризуется весьма низкими показателями дефицита (2-4% собственных доходов при том, что Бюджетный кодекс РФ допускает значения до 15-10% соответственно). С одной стороны, это положительно характеризует подход администрации и муниципалитетов области к управлению бюджетами, балансированию доходов и расходов.
С другой стороны, консервативный подход администрации к регулированию баланса носит в значительной мере вынужденный характер.
Неоднократные попытки администрации области в последние годы осуществить выпуск внутренних облигационных займов не могли быть осуществлены из-за действующего запрета Министерства финансов РФ в связи с наличием большого объема неурегулированных долговых обязательств, в первую очередь по налоговому кредиту Минфина 1995 г. (200 млн. руб., а с процентами и штрафами на начало 2002 г. около 500 млн. руб.) и кредиту Дрезднер Банка 1997 г. (объем гарантий 30 млн. долл). Если по кредиту Минфина в 2002 г. было достигнуто соглашение о его частичном списании и реструктуризации с отсрочкой платежей на 10 лет, то по кредиту Дрезднер Банка вопрос остается до сих пор неразрешенным.
Если долг будет признан действительным, то долговая нагрузка составит 75% собственных доходов областного бюджета, что само по себе некритично (прямой консолидированный долг области на начало 2003 г. 2,7 млрд. руб., или 24% консолидированного бюджета области).

Модификация режима ОЭЗ


Эти источники, с одной стороны, содержат свод универсальных международных стандартов и основаны на анализе лучшей мировой, в том числе и европейской практики, а с другой стороны, они уже адаптированы к российскому федеральному законодательству и учитывают тенденции его развития. На основе этого КО может внести свой вклад в развитие лучшей бюджетной практики и ее сближения с европейской. Режим особой экономической зоны, который предпочтительно сохранить в модифицированном виде, в принципе позволяет КО гораздо глубже продвинуться на пути гармонизации с законодательством ЕС по сравнению с другими российскими регионами. Речь идет о превращении КО в «пилотный» регион по созданию зоны свободной торговли между Россией и ЕС.
В этом случае региональные финансы КО должны претерпеть более существенные изменения, чем в других российских регионах, в частности в таких сферах, как технологии таможенного контроля, взимания НДС и таможенных пошлин, процедуры внутреннего контроля в бюджетных организациях, регулирование госзакупок. Для разработки конкретных мероприятий в этой сфере необходимо создание соответствующих рабочих групп по Калининграду при Комитете сотрудничества, действующего в рамках российско-европейского Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (1997 г.).
Ключевые рекомендации по ближайшим шагам в направлении реформирования системы общественных финансов КО сформулированы исходя из упомянутых выше стандартов Минфина РФ и российского «Кодекса лучшей практики» управления общественными финансами на региональном уровне, а также с учетом особого экономического статуса КО.
Модификация режима ОЭЗ:
отмена льгот по импортному НДС для предприятий, не работающих на экспорт;
введение льгот по прямым федеральным налогам для стимулирования экспортоориентированных предприятий;
ужесточение мер контроля за применением льгот.
Изучение вопроса о внедрении в КО (во взаимодействии с Главным управлением финансового контроля ГУФК Минфина РФ) альтернативной системы казначейского обслуживания, которая могла бы послужить тестовой моделью для реализации реформы казначейства в федеральном масштабе.
Перевод максимально возможного числа видов финансовой помощи в системе межбюджетных отношений на механизм субвенций.
Внедрение в бюджетную практику на федеральном и региональном уровнях технологий планирования и контроля расходов «по результату»; соответствующая модификация формализованных методик распределения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Переход от применяемой в КО методики оценки прогнозируемых доходов муниципальных образований к методике оценки налогового потенциала муниципальных образований, что должно оказать стимулирующее воздействие на муниципалитеты в плане собираемости налогов.
Переход от применяемой в КО системы финансирования сети бюджетных учреждений «по факту» к методике, основанной на подушевых нормативах, что сформирует стимулы к повышению качества бюджетных услуг, экономии бюджетных средств и реструктуризации сети бюджетных учреждений.
Создание комплексной системы мониторинга финансовых рисков в области на основе межведомственного взаимодействия и включения в систему контроля независимого аудита.
Введение в законодательство области поправок, позволяющих существенно расширить доступ общественности к бюджетной документации и возможности влияния на бюджетный процесс.
Разработка и законодательное закрепление реестра расходных обязательств по уровням бюджетной системы области, а также распределения обязательств между бюджетами области и муниципальных образований, с одной стороны, и внебюджетными медицинскими фондами с другой. При этом следует ориентироваться на соответствующие проекты законов, разработанных на федеральном уровне (в рамках федеративной реформы).
Разработка программы реформирования региональных общественных финансов КО в соответствии с требованиями ФРРФ и участие в конкурсе на получение субсидий из этого фонда, что должно оказать стимулирующее воздействие на ход реформирования и способствовать росту кредитного рейтинга региона.
Разработка и реализация стратегии формирования и управления имиджем региона в целях повышения его инвестиционной привлекательности и решения политических задач взаимодействия с федеральной властью и европейскими структурами.
Аналитическая и коммуникативная работа, проведенная участниками Проекта в 20022003 гг., привела к следующим практическим результатам.
Рекомендации Проекта были частично одобрены администрацией области и заявлены в Бюджетном послании губернатора В.Г. Егорова на 2003 финансовый год (сентябрь 2002 г.), а также нашли отражение в законе о бюджете области на 2003 год (повышена прозрачность бюджета в части межбюджетных отношений и программных расходов).
В сотрудничестве с Проектом администрация приступила к разработке среднесрочной программы реформирования региональных финансов и подготовке заявки для участия в тендере на получение субсидии из Фонда реформирования региональных финансов, созданного Министерством финансов РФ в рамках программы технической помощи Всемирного банка.
Организованное в рамках Проекта публичное обсуждение вопросов бюджетной прозрачности и инвестиционного климата (конференции и семинары с привлечением представителей основных участников регионального бюджетного процесса, международных деловых кругов и экспертов) способствовало вовлеченности независимых экспертов и специалистов в бюджетный процесс.
В результате сотрудничества с Проектом под руководством администрации области была создана рабочая группа, задача которой состоит в координации усилий участников Проекта и администрации по подготовке программы реформирования региональной системы общественных финансов (постановление губернатора № 539 от 5 ноября 2002 г.).
Перспективными направлениями дальнейшей работы участники Проекта считают следующие:

  • оказание консультационной помощи администрации Калининградской области в разработке и реализации программы реформирования региональных финансов, ее выдвижении на конкурс Фонда реформирования региональных финансов федерального бюджета;
  • содействие формированию общественной поддержки программы реформирования региональных финансов на региональном и федеральном уровнях, организация обмена опытом по реформированию с другими регионами РФ и соседними государствами Европы;
  • информирование международных деловых кругов о ходе реформирования бюджетной системы в Калининградской области.

hg



* Институт «Восток-Запад» одна из ведущих европейско-американских неправительственных некоммерческих организаций в области развития международных контактов. Был основан в 1981 г. с целью способствовать стабильности и процветанию в странах Центральной, Восточной Европы и Евразии, находящихся на переходном этапе развития.
Имеет центры в Нью-Йорке, Праге, Москве, Киеве и Брюсселе.
** «Агентство регионального экономического развития» независимая экспертная организация, учрежденная по инициативе Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и администрации Калининградской области в 1999 г.; занимается разработкой перспективных проектов и мониторингом эффективного развития Калининградской области.
*** Центр фискальной политики профессионально занимается вопросами региональных финансов, выполняет ряд проектов по заказу Минфина РФ.
* См., напр.: «Рейтинг относительной кредитоспособности регионов» (агентство «АКМ», 2002 г.); «Рейтинг инвестиционной привлекательности российских регионов 20012002 гг.» (агентство «Эксперт РА»); журнал «Эксперт» № 45, декабрь 2002 г.



Препятствия, связанные с федеральным законодательством.


Основную угрозу для областного бюджета в этом случае будет представлять возможность одномоментного предъявления кредиторами долга к погашению в размере около 15 млн. долл. (фактически перечисленные области средства + проценты). Срок погашения долга истек в августе 2003 г., и такая угроза выглядит вполне реальной. Неурегулированные долги негативно влияют на рейтинги кредитоспособности региона, в которых область в последние годы традиционно занимает низкие места*.
Повышенные объемы неурегулированных долговых обязательств в 20002002 гг. также не позволили области принять участие в конкурсе на получение субсидий Фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ). При этом по основным экономическим показателям область фигурирует в рейтингах как довольно успешная.
Реалистической оценке кредитоспособности области мешает также отсутствие систематического учета и недоступность для независимых аналитиков данных о кредиторской задолженности бюджетов всех уровней по оплате коммунальных услуг, а также информации о задолженности государственных (ГУП) и муниципальных (МУП) унитарных предприятий.
В области (и на уровне Северо-Западного ФО) отсутствует эффективная система мониторинга финансовых рисков, что создает предпосылки для возникновения ситуации финансовой несостоятельности как области в целом, так и отдельных муниципалитетов либо части предприятий госсектора (ЖКХ, транспорта и т.д.).
ВВ Проблемы межбюджетного регулирования.
Несмотря на значительный прогресс в межбюджетном регулировании, в системе отношений областного и муниципального уровней бюджетной системы содержатся механизмы, лишающие муниципалитеты интереса к наращиванию собственной налоговой базы и рациональному планированию расходов. А именно:

  • доходы, а также размеры финансовой помощи и расходы планируются «от фактического уровня», а не на основании экономических расчетов;
  • муниципалитеты перегружены необеспеченными обязательствами, что позволяет им перераспределять средства нецелевым образом, исходя из политических и/или субъективных соображений;
  • разграничение расходных полномочий и доходных источников между региональным и местным уровнями власти в КО нестабильно, в области отсутствует законодательство, регулирующее разграничение расходных полномочий и доходных источников;
  • в области отсутствует единая концепция межбюджетных отношений, четко формулирующая цели и механизмы предоставления всех видов финансовой помощи из областного бюджета (формализованная методика расчета дотаций разработана только для Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и Фонда стабилизации доходов местных бюджетов).
ВВ Слабый уровень прозрачности системы общественных финансов КО, несоответствие
бюджетной системы международным стандартам в отношении финансовой
прозрачности.
Наиболее значителен этот разрыв по следующим позициям:

  • недостаточное разграничение расходных полномочий и доходных источников между РФ и областью, а также между областным уровнем и муниципальными образованиями;
  • неопределенность статуса внебюджетных средств областных и муниципальных бюджетных учреждений;
  • отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления финансами области;
  • недоступность бюджетной отчетности для общественности;
  • отсутствие четкой регламентации процедур внутреннего финансового контроля;
  • отсутствие практики привлечения независимых аудиторов для проверки состояния общественных финансов;
  • отсутствие регламентации порядка использования результатов независимых проверок;
  • в сфере регулирования госзакупок за счет бюджетных средств существует значительный разрыв между формальной регламентацией и фактическим положением дел;
  • в сфере планирования бюджетных средств на медицинское обслуживание отсутствует четкая система расчета доходов Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) и разграничения расходных обязательств между областным и муниципальными бюджетами, с одной стороны, и территориальным ФОМС с другой, что приводит к кризисным ситуациям в финансировании системы здравоохранения.
ВВ Препятствия, связанные с федеральным законодательством.
Калининград это составная часть Российской Федерации, поэтому внедрение новых методов управления в одностороннем порядке и/или с опережением хода реформы в остальных частях Федерации может оказаться довольно трудным делом. Так, политика использования федеральной казначейской системы для исполнения бюджета плохо согласуется со стремлением к внедрению достижений мировой практики, по крайней мере по состоянию на настоящий момент. Федеральная казначейская система базируется на чрезвычайно далеких от наилучшей мировой практики концепциях финансового управления. Она приспособлена для централизованного, детального контроля за исполнением бюджета, но не позволяет перейти на performance budgeting.
Кроме того, федеральная казначейская система не обеспечивает учет внебюджетных средств бюджетных учреждений, что делает практически невозможным интеграцию различных источников доходов в рамках одной системы управления, а именно этот фактор представляется чрезвычайно важным на локальном уровне.
ѕѕ Низкий уровень международного сотрудничества по вопросам реформирования системы региональных финансов КО.
Эта сфера не фигурирует среди приоритетов ЕС в отношении Калининграда, несмотря на ее значительную роль в стимулировании развития региона. Вместе с тем регион оказался неготовым к участию в проектах технической помощи Всемирного банка по реформированию региональных финансов, которая обусловлена рядом формальных критериев и в значительной степени носит конкурсный характер.
Отчасти эта ситуация объясняется и отсутствием до 2002 г. необходимой политической воли на уровне руководства области.
ѕѕ Отсутствие до настоящего времени целенаправленной политики по формированию положительного имиджа Калининградской области, проведению маркетинговых исследований в регионе в целях повышения его инвестиционной
привлекательности.
_____________________________________________________________________________________________
Финансовая ситуация в области остается тревожной, вместе с тем она сопоставима с положением во многих регионах России. При этом безразличие региональных властей к вопросам формирования позитивного имиджа области приводит к тому, что Калининградская область занимает в рейтингах кредитоспособности регионов неоправданно низкие места.
В результате проведенного анализа эксперты дали ряд конкретных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию действующей практики мониторинга состояния финансов области и поэтапному внедрению европейских стандартов бюджетного устройства и бюджетного процесса в Калининградской области.
Реформирование общественных финансов на основании международных стандартов и лучшей практики финансового менеджмента в ЕС представляется в настоящее время оптимальным подходом для решения проблем бюджетной системы области в качестве «российского анклава» в ЕС. Эти нормы, с одной стороны, объективно позволяют навести порядок в бюджетной системе региона, а с другой создают бюджетное пространство, понятное для западного бизнеса и располагающее к росту инвестиционной активности.
Вместе с тем прямое заимствование норм ЕС или же следование требованиям, применяемым ЕС в отношении стран-кандидатов на присоединение, для реформирования региональных финансов КО не является ни необходимым, ни возможным.
Это объясняется следующими обстоятельствами.
Калининградская область субъект РФ и адаптация ее бюджетной системы к европейским нормам возможна лишь в рамках российского законодательства, то есть в основном в пределах, в которых происходит введение международных норм в федеральное законодательство. Реформа межбюджетных отношений и федеральной бюджетной политики позволит решить многие проблемы Калининградской области, в частности связанные с разграничением расходных полномочий и доходных источников и критериями эффективности управления бюджетами; другое ограничение казначейская система РФ, реформа которой продолжается и может проводиться в течение ряда лет.
Законодательство ЕС не располагает едиными детализированными стандартами по отношению к управлению бюджетными системами на региональном уровне, то есть допускает значительную свободу в выборе моделей межбюджетных отношений, планирования, бюджетных ограничений, форм контроля и т.п. Обязательные нормы ЕС в основном связаны с отношениями между бюджетами стран-членов и союзным бюджетом ЕС, а также специфическими бюджетными ограничениями в рамках так называемого «пакта о стабильности».
Для российских регионов эти нормы еще долго останутся нерелевантными до тех пор, пока Россия не рассматривает в практической плоскости перспективу присоединения к ЕС. Гармонизация региональной бюджетной практики целесообразна лишь в тех аспектах, которые напрямую связаны с развитием российско-европейского делового сотрудничества и способствуют привлечению инвестиций (напр., таможенные правила, госзакупки, статистика и бухучет государственных финансов).
Оптимальным путем внедрения международных стандартов в систему общественных финансов Калининградской области является, по мнению специалистов, выполнение требований, заложенных в программе Минфина РФ по реформированию региональных финансов (в рамках соответствующего проекта МБРР, в частности условий доступа к субсидиям ФРРФ), а также «Кодекса лучшей практики», принятого Минфином РФ в качестве рекомендаций для российских регионов.





    Экономика: Общество - Социология